Об итогах деятельности Минюста России в 2005 г. (Л. Григорьева, "Адвокат", N 4, апрель 2006 г.)

Об итогах деятельности Минюста России в 2005 г.

17 марта 2006 г. состоялось расширенное заседание коллегии Министерства юстиции Российской Федерации, на котором были подведены итоги деятельности Министерства за 2005 год и определены задачи на 2006 год. На коллегии выступили Президент России Владимир Путин, министр юстиции Юрий Чайка, руководители федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему Министерства - федеральных служб судебных приставов, исполнения наказаний и Росрегистрации. Отчет о заседании коллегии подготовила наш корреспондент Людмила Григорьева.

В своем вступительном слове Президент России В. Путин отметил большую работу, проделанную Минюстом в прошедшем году, но посетовал, что приложенных усилий во многом оказалось недостаточно: "Как специалисты, хорошо знающие практику применения законодательства, вы должны активнее инициировать процессы совершенствования и принятия нормативных правовых актов".

При этом Президент подчеркнул, что национальные проекты необходимо обеспечить "опережающим юридическим сопровождением". В частности, он указал, что сейчас очень важно обеспечить правовую защиту интеллектуальной собственности: "органы правопорядка нуждаются в юридически выверенном и действенном инструментарии борьбы с контрафактом. Полагаю, что именно здесь, в Минюсте, должны предложить правовые "ключи" к решению этих проблем".

Президент высказал мнение, что "Минюст должен помочь в разработке и принятии серии подзаконных актов, четко регламентирующих создание и регистрацию некоммерческих структур, в том числе иностранных. Здесь главный ориентир - это конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, ведь именно они определяют смысл, содержание и применение законов, саму деятельность законодательной власти и местного самоуправления".

Далее он остановился на деятельности федеральных органов, входящих в систему подразделений Министерства. К примеру, к Федеральной регистрационной службе тоже предъявляются повышенные требования, "в первую очередь в связи с необходимостью наведения порядка в сфере предоставления услуг населению, в частности при оформлении прав собственности на недвижимость и сделок с ней. Регистрационные процедуры остаются бюрократическими и неудобными для людей. При этом вокруг регистрирующих органов процветают коммерческие структуры, готовые предоставить весь комплекс государственных услуг, но уже за плату".

Более качественной и оперативной, по мнению Президента, должна стать и деятельность Федеральной службы судебных приставов.

Важные задачи стоят и перед Федеральной службой исполнения наказаний. Прежде всего она должна улучшать содержание заключенных, организовывать производство в исправительных учреждениях.

Завершая свою речь, Президент заключил, что Минюсту и органам, входящим в его систему, "еще очень много предстоит сделать". В.В. Путин выразил неудовольствие тем, что согласование европейской Конвенции по уголовной ответственности за коррупцию идет уже шесть лет. Поэтому Президент поручил министру юстиции "в течение двух недель внести в Правительство этот документ в том виде, в котором он есть сегодня, для последующей передачи на ратификацию в парламент"*(1).

Об обеспечении единства правового пространства

Об этом говорил в своем докладе министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка. Уже целый год органы юстиции Российской Федерации работали после реорганизации, пришла пора подвести некоторые итоги. В новых условиях решались задачи по организации эффективной деятельности самого Министерства, координации и контролю деятельности созданных Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы и Федеральной службы судебных приставов.

Понадобились не только изменения в огромном количестве законодательных и нормативных правовых актов. "Мы столкнулись с трудностями управленческого характера, - отметил Ю. Чайка, - На первых порах были сбои в работе Росрегистрации - в нескольких регионах появились очереди для подачи документов на регистрацию, нарушались установленные сроки, руководство Службы не смогло оперативно без помощи министерства решить возникшие проблемы. А у руководства Федеральной службы исполнения наказаний появилось, если можно так сказать, "головокружение" от самостоятельности. Оно не сочло нужным учитывать то обстоятельство, что служба подведомственна Минюсту России".

Министерство юстиции России - координатор работы над планом законопроектной деятельности Правительства, который впервые был принят еще до наступления 2005 г.

Минюст России подготовил и направил в Правительство Российской Федерации проекты указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства, возлагающие на Минюст России функцию контроля за соблюдением федеральными органами исполнительной власти установленного порядка подготовки и издания нормативных правовых актов.

В течение 2005 г. была проведена юридическая экспертиза более 40 тыс. таких актов. Выявлено примерно 2,5 тыс. случаев несоответствия федеральному законодательству, что на тысячу меньше, чем в 2004 г. По словам министра, положительная динамика - во многом результат участия органов юстиции в нормотворческой деятельности на местах и тесного конструктивного сотрудничества органов юстиции и прокуратуры Российской Федерации.

На основе федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Министерство провело мониторинг, результаты которого позволили проанализировать состояние законодательства субъектов Российской Федерации.

Принят разработанный Министерством юстиции России Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", подготовлена ведомственная нормативная правовая база, необходимая для организации этой работы.

В своем докладе министр обратил внимание на еще одно направление деятельности Минюста - совершенствование правовой базы противодействия терроризму и иным проявлениям экстремизма. Поручение Президента Российской Федерации о создании Единого регистра нормативных правовых актов, касающихся борьбы с терроризмом и обеспечения общественной безопасности, выполнено своевременно и в полном объеме.

Важная роль отводится Минюсту и в проведении судебной реформы. Ему предстоит серьезная работа по разработке проектов создания административных и ювенальных судов.

Министерство юстиции России разработало законопроект "О внесении изменений в законодательство об общественных объединениях и некоммерческих организациях", который был направлен в Совет Европы на экспертизу. Он получил в целом положительную оценку, объективное заключение и необходимые рекомендации. Все замечания были учтены депутатами Госдумы, что сделало законопроект более корректным и отвечающим всем демократическим принципам.

По мнению Минюста, сотрудничество между Российской Федерацией и Советом Европы необходимо продолжать. Президент России одобрил предложение о введении в Совете Европы должности представителя Минюста России, который одновременно с этим мог бы оказывать необходимую помощь Уполномоченному Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, напрямую работать с Европейским комитетом по предупреждению пыток и Комитетом по правам человека Организации Объединенных Наций.

О работе федеральных органов исполнительной власти, входящих в
систему Министерства юстиции РФ

Говоря о подразделениях Министерства юстиции России, Ю. Чайка отметил не только успехи, но и недостатки их работы в прошедшем году.

Федеральная служба исполнения наказаний организовала исполнение нового вида наказания - ограничения свободы. Увеличено количество камерных площадей, введено в эксплуатацию более 8 тыс. дополнительных мест, увеличены нормы питания и вещевого довольствия, количество лицензированных медицинских подразделений. Однако министр отметил, что пока окончательно не решены вопросы соблюдения прав на обеспечение условий размещения подозреваемых и обвиняемых, медицинского обслуживания, обеспечения трудовой занятости осужденных, а также предоставления им иных социальных гарантий.

В следственных изоляторах 51 субъекта Российской Федерации норма площади на одного человека не выдерживается. В целом по России эта норма снизилась с 3,9 до 3,7 кв. м. В некоторых учреждениях не созданы безопасные условия в жилых помещениях. Погибли люди при обрушении здания в колонии-поселении в Капотне. Чудом удалось избежать человеческих жертв при пожаре в ИК-5 Стравропольского края в истекшем году. В местах лишения свободы на 12% увеличилась смертность, производственный травматизм - на треть, а также резко возросла преступность - на 24%, причем значительно увеличилось количество тяжких насильственных преступлений (убийств) - на 11% и умышленных причинений тяжкого вреда здоровью - на 42%. Растет число побегов, преступлений связанных с дезорганизацией нормальной деятельности учреждений, исполняющих наказания.

Продолжается сокращение числа работающих осужденных на оплачиваемых работах. Только за прошедший год это число уменьшилось на 26 тыс. человек, сегодня не работает каждый третий заключенный. Среди негативных последствий незанятости осужденных Министр юстиции выделил тот факт, что в отношении многих тысяч осужденных не исполняются судебные решения о возмещении вреда, в результате чего нарушаются права жертв преступлений.

Ю. Чайка отметил увеличение количества жалоб, поступивших в Минюст. По сравнению с 2004 г. в 4,3 раза возросло количество обоснованных, в результате чего сотрудников системы привлечено к ответственности на 87% больше. Не умолчал министр и о том, что каждое третье обращение направлено неофициально, минуя администрацию исправительных учреждений.

Он считает, что основной причиной сложившегося положения является занятая руководителями Службы исполнения наказаний позиция по "автономизации", чреватая ликвидацией системы защиты прав человека в УИС.

В связи с этим, по мнению Ю. Чайки, необходимо введение по всей стране специальной службы, которая позволила бы исполнять наказания без изоляции человека от общества, осуществлять контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, проводить работу по профилактике рецидивной преступности.

Министр особо выделил одно из направлений работы Федеральной регистрационной службы - это регистрации и контроль деятельности политических партий общественных и религиозных объединений.

Объем функций, полномочий и задач, стоящих перед Росрегистрацией, неуклонно возрастает. Однако зачастую руководители Службы стремятся уйти от самостоятельного и оперативного решения возникающих проблем в повседневной деятельности. Во многом это объясняется серьезными просчетами в организации работы и прежде всего в центральном аппарате. Как следствие, складывается негативная тенденция к росту количества жалоб на действия регистраторов. Об обоснованности многих из таких жалоб свидетельствует то, что требования заявителей все чаще удовлетворяются судами. За прошедший год их количество возросло на 10%. При этом судами удовлетворяется почти каждое второе заявление о незаконности отказа в регистрации недвижимости или сделок с ним (46%). Не во всем решена проблема доступности регистрации для населения, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы.

В августе 2005 г. по инициативе Минюста было принято постановление Правительства Российской Федерации "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам". С начала 2006 г. государственные юридические бюро приступили к оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в 10 субъектах Российской Федерации. Министр юстиции высказал мнение, что эксперимент удался: "первые месяцы работы показывают, что услуги, оказываемые бюро, актуальны и необходимы населению. За это время в бюро обратилось более 3 тыс. человек (пенсионеры, ветераны, инвалиды, безработные). У людей возникают вопросы в области жилищного, семейного, трудового законодательства, социального обеспечения".

Положительно оценил Ю. Чайка и деятельность Федеральной службы судебных приставов. В 2005 году на исполнении находилось свыше 23 млн исполнительных производств, по решениям судов взыскано свыше 150 млрд руб.; возбуждено 4 тыс. уголовных дел и 103 тыс. дел об административных правонарушениях. При этом сокращается количество исполнительных производств, оконченных с нарушением установленных сроков, а также с невозможностью взыскания. Снизилось количество жалоб на действия судебных приставов-исполнителей, удовлетворенных судами.

Однако, как отметил министр юстиции, по-прежнему, остается актуальной проблема коррупции в системе исполнения судебных решений - "продолжается увеличение количества нарушений действующего законодательства со стороны приставов и, соответственно, возбуждаемых в отношении них уголовных дел. Основную массу из них составляют должностные преступления".

Основные итоги работы Федеральной регистрационной службы

Директор Федеральной регистрационной службы, главный государственный регистратор С. Мовчан обозначил проблемы, с которыми регистраторы столкнулись во время становления Службы.

"Результатом нашей работы в 2005 г. стало внесение предложений в проекты Указа Президента Российской Федерации, 9 федеральных законов, 14 постановлений Правительства, 24 приказов Министерства юстиции. В 2005 г. совершено почти 16 млн. регистрационных действий, что на 1,3 млн больше чем в 2004 г. Из Единого государственного реестра прав выдана информация о 27 млн объектов недвижимости и их правообладателях, что на 20% больше, чем в предыдущем. Сумма же поступлений от государственной пошлины только за регистрацию прав на недвижимость и оплату предоставления информации об объектах недвижимости составила 12 млрд руб., что в 1,2 раза превысило установленные плановые показатели".

Все это, по словам директора ФРС, потребовало пересмотреть подход к организации представления документов на регистрацию: помимо введения дополнительных рабочих мест Росрегистрации работников, увеличения их численности, пришлось менять график приема граждан, оперативно реагируя на изменяющиеся условия. Предпринятыми мерами удалось снизить напряженность проблемы очередей в наиболее сложных в этом плане регионах, таких как Москва, Санкт-Петербург и Московская область. Однако о полном разрешении этой проблемы говорить пока рано.

Говоря о приоритетных направлениях деятельности Федеральной регистрационной службы в 2006 г., С. Мовчан обратил внимание на государственную регистрацию ипотеки, на оптимизацию государственной регистрации прав на земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства.

После создания государственных юридических бюро были выявлены еще несколько проблем, заслуживающих самого пристального внимания. Одна из них - необходимость максимального упрощения механизма подтверждения уровня дохода малоимущих граждан. Другая проблема касается качества оказываемой им бесплатной юридической помощи. Денежное содержание кадрового состава государственных юридических бюро недостаточно, а между тем юридическая помощь, оказываемая государством малоимущим гражданам, должна быть не только бесплатной, но и квалифицированной.

Служба должна осуществлять правоприменительные и контрольные функции в сфере адвокатуры и нотариата. Но эти полномочия и функции Росрегистрации не закреплены в законодательных актах, регламентирующих деятельность адвокатуры и нотариата. Потому были подготовлены предложения по внесению изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате.

Основные итоги работы Федеральной службы исполнения наказаний

Директор Федеральной службы исполнения наказаний Ю. Калинин рассказал о работе, которую проделала Служба в 2005 г. Он сообщил, что решен ряд задач, "направленных на либерализацию уголовно-исполнительной политики, гуманизацию исполнения наказания".

Федеральная служба исполнения наказаний совершенствует законодательную базу процесса исполнения уголовных наказаний: с начала прошлого года принято семь федеральных законов, касающихся вопросов деятельности УИС, еще восемь проектов федеральных законов находятся на рассмотрении в органах государственной власти Российской Федерации.

Ю. Калинин привел некоторые любопытные цифры. Численность лиц в местах лишения свободы за год выросла на 60 тыс. человек, из общего количества осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления отбывает наказание 70%. При этом каждый четвертый отбывает наказание за убийство и умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый - за разбой или грабеж. Более четверти осужденных приговорены к длительным срокам лишения свободы. 46% осужденных отбывают наказание второй раз и более. Около трети лиц, отбывающих наказание, не старше 25 лет.

Поэтому приходится значительное внимание уделять социальной и психологической помощи осужденным. Свыше 1 300 социальных работников учреждений работают вместе с представителями органов местного самоуправления, правоохранительными органами, службами занятости и социальной защиты населения при решении вопросов получения осужденными пособий, пенсий, документов, дающих право на льготы. По словам Ю. Калинина, более 88% осужденных, из числа нуждающихся получили помощь в трудовом и бытовом устройстве после освобождения, более 76% из них - в приобретении постоянного места жительства. Каждому второму обратившемуся помогли восстановить утраченные социально полезные связи.

Ежегодно психологическое и психиатрическое обследование проходят более 80% осужденных, подозреваемых и обвиняемых, выявляются лица с признаками психических отклонений, повышенной агрессивностью, склонностью к совершению самоубийств. Особое внимание уделяется разрешению конфликтов, выявлению причин, осложняющих оперативную обстановку, прогнозированию и предупреждению чрезвычайных происшествий.

Директор ФСИН России отметил, что служба уделяет повышенное внимание положению дел в следственных изоляторах. В результате принятых за последние годы мер камерная площадь в расчете на одного человека к началу 2005 г. была доведена в среднем до 3,6 кв. метра. Разработана новая Федеральная целевая программа строительства и реконструкции СИЗО на 2007-2016 гг.

В 2005 г. введено в действие три новых исправительных учреждения с общим лимитом наполнения 920 мест, перепрофилированы 24 колонии с общим лимитом 20 тыс. мест и созданы 69 изолированных участков различных видов режима с общим лимитом наполнения более 8 тыс. мест.

Проводится целенаправленная работа по обеспечению прав осужденных на охрану здоровья. Каждый год в исправительные учреждения поступает 20 тыс. больных туберкулезом, однако за последние пять лет количество больных активной формой туберкулеза уменьшилось более чем вдвое - со 100 до 48 тыс. человек.

В уголовно-исполнительную систему переданы 338 государственных образовательных учреждений начального профессионального образования. В большинстве исправительных учреждений созданы необходимые условия для получения осужденными к лишению свободы в возрасте до 30 лет общего образования.

Более чем в два раза увеличена штатная численность уголовно-исполнительных инспекций. Это позволило снизить нагрузку на сотрудников со 180 (а в некоторых инспекциях она доходила до 220-240) до 88 подучетных граждан в среднем на инспектора.

Тем не менее Ю. Калинин считает, что в текущем году необходимо приложить усилия к улучшению взаимодействия с органами внутренних дел, снижению рецидива преступлений, улучшению материально-технического обеспечения возглавляемой им Службы, что крайне важно - к устранению недостатков, в том числе выявленных Генпрокуратурой.

Ю. Калинин подчеркнул, что ФСИН принимает меры по обеспечению законности и по укреплению руководства территориальными органами и учреждениями: два руководителя управлений ФСИН (Республика Дагестан, Приморский край) освобождены от занимаемых должностей, на 387 руководителей и сотрудников подразделений наложены дисциплинарные взыскания. "Мы нетерпимо относимся к каждому факту нарушения закона. Из общего количества преступлений, совершенных сотрудниками УИС, 75% выявлены оперативными службами ФСИН России. В 2005 г. к дисциплинарной ответственности привлечено более 15 тыс. сотрудников, возбуждено 77 уголовных дел.

Основные итоги работы Федеральной службы судебных приставов

Директор Федеральной службы судебных приставов, главный судебный пристав Российской Федерации Н. Винниченко на заседании коллегии говорил о важности и необходимости института судебных приставов. По его словам, результаты деятельности ФССП России в 2005 г. свидетельствуют о положительной динамике: на исполнении в Федеральной службе судебных приставов в 2005 г. находилось свыше 23 млн исполнительных производств. Учитывая численность населения России, можно считать, что каждый шестой ее житель в прошлом году обратился в Службу. При этом судебным приставам-исполнителям, служебная нагрузка которых сегодня более чем в четыре раза превышает рекомендованные Минтрудом России нормы, в 2005 г. удалось взыскать свыше 150 млрд рублей.

Он считает также, что многие из нарастающего потока жалоб в Европейский суд по правам человека на неисполнение судебных решений необоснованны, поскольку основная часть обращений в Европейский суд по правам человека (86%) касается исполнения решений по искам о взыскании с федерального бюджета. В соответствии с законом данный вид исполнения находится вне компетенции ФССП России. Из 193 жалоб, поступивших из аппарата Уполномоченного при Европейском суде по правам человека, только по пяти была признана вина ФССП России в нарушении прав и свобод заявителей.

Помимо этого ФССП России возбудила свыше 4 тыс. уголовных дел, более 100 тыс. дел об административных правонарушениях.

В 2005 г. Служба выявила более 200 преступлений против правосудия. В зданиях судов судебными приставами, обеспечивающими установленный порядок деятельности судов, пресечено 16 тыс. административных правонарушений. Только в сентябре 2005 г. судебными приставами УФССП России по Калужской области пресечено более 150 попыток проноса в суд колюще-режущих предметов, аэрозольных баллонов и газовых пистолетов.

Говоря об обеспечении безопасности, Н. Винниченко отметил, что деятельность приставов сама по себе сопряжена с риском для здоровья и жизни. В 2005 г. в отношении судебных приставов совершено более 60 противоправных деяний, связанных с насильственным воспрепятствованием их законной деятельности. Участились случаи нападения на приставов с использованием холодного и огнестрельного оружия.

Сегодня судебными приставами по ОУПДС обеспечиваются охраной в рабочее время все арбитражные суды, почти 96% судов общей юрисдикции и более 62% участков мировых судей. Практически полностью выполнены заявки судов на обеспечение безопасности участников судебных заседаний. В суды доставлено свыше 586 тыс. лиц, подлежащих принудительному приводу.

Главный судебный пристав обратил внимание на увеличение объема задач, выполняемых Федеральной службой судебных приставов. Он полагает, что это происходит за счет ежегодного увеличения количества исполнительных документов, поступающих для принудительного исполнения. Следует учитывать и серьезное увеличение объектов охраны, которое произошло главным образом вследствие введения института мировых судей. В связи с этим Минюстом России был подготовлен проект Указа, которым предусматривается поэтапное увеличение штатной численности ФССП России на 20 тыс. 50 человек до сентября 2007 г. В настоящее время Указ подписан Президентом России.

В своем докладе Н. Винниченко, как и другие руководители подразделений Минюста, сетовал на несовершенство законодательства и возникающие в связи с этим правовые коллизии. Он выразил надежду на то, что "в ближайшее время Администрацией Президента Российской Федерации будут поддержаны и направлены для рассмотрения в Государственную Думу законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", где будут учтены последние изменения законодательства Российской Федерации. Принятие и применение на практике федеральных законов позволят разработать и принять комплексный федеральный нормативный акт - Исполнительный кодекс Российской Федерации.

Н. Винниченко напомнил также, что в настоящее время ФССП России исполняет не только судебные акты, но и акты иных органов, которые составляют половину всех исполнительных документов, поступающих для принудительного исполнения. По его мнению, используемое на сегодняшний день в законодательстве определение "судебный пристав" не соответствует тому положению, которое ФССП России занимает в системе федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим ФССП ставит вопрос о замене термина "судебный пристав" термином "государственный пристав", что в полной мере отвечает целям и задачам, поставленным перед Службой.

P.S. В своем заключительном слове министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка еще раз подчеркнул необходимость максимального содействия укреплению российской государственности, демократических и правовых принципов жизни общества путем проведения государственной политики в сфере юстиции.

Л. Григорьева,

корреспондент

"Адвокат", N 4, апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По информации Центра общественных связей Министерства юстиции России это поручение Президента выполнено: пакет документов по ратификации Конвенции был внесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации 24 марта 2006 г.