Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2009 г. N 09АП-8837/2009

г. Москва

18 июня 2009

N 09АП-8837/2009-АК N А40-29208/09-145-206

Резолютивная часть постановления объявлена 10.06.2009.

Полный текст постановления изготовлен 18.06.2009

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бекетовой И.В.,

судей:

Попова В.И., Цымбаренко И.Б.,

при ведении протокола

секретарем судебного заседания Коваленко В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФГУП "Почта России"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 15 апреля 2009

по делу N А40-29208/09-145-206 судьи Петровского С.П.

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Тюменской области

к ФГУП "Почта России"

о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ

при участии в судебном заседании:

от заявителя:

не явился, извещен;

от ответчика:

Первухин М.В., паспорт 67 02 746685, по дов. от 17.04.2009;

Карташов Н.Н., паспорт 45 05 310227, по дов. от 01.06.2009;

УСТАНОВИЛ

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Тюменской области обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Решением от 15.04.2009 Арбитражный суд г. Москвы привлек ФГУП "Почта России" к административной ответственности, предусмотренной ч.3 ст.14.1 КоАП, и назначил наказание в виде штрафа в размере 30 000 руб.

ФГУП "Почта России" не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование заявитель жалобы ссылается на несоблюдение должностными лицами административного органа утвержденной приказом Мининформсвязи РФ от 14.06.2006 N 75 Методики по организации и проведению мероприятий по контролю за деятельностью в области почтовой связи. Указывает, что привлечение предприятия к административной ответственности за нарушение п. 4 лицензии N 25577 является незаконным, поскольку 18.02.2005 принято постановление Правительства РФ N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий", в соответствии с которыми лицензионные условия лицензии предприятия N 25577 изменились. Кроме того, ответчик также ссылается на истечение установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения ФГУП "Почта России" к административной ответственности.

В судебном заседании представитель ответчика доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указал, что заявителем нарушена методика проведения проверки, следовательно, результаты проведенной проверки не могут являться допустимыми доказательствами совершения ответчиком административного правонарушения. Сослался на то, что заявитель злоупотребил своими полномочиями при проведении надзора и контроля в сфере связи и информационных технологий. Пояснил, что претензионная работа не проводилась. Также указал, что в связи с изданием 18.02.2005 N 87 Постановления Правительства РФ "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий" лицензионные условия лицензии Предприятия N 25577 изменились и подлежат применению с учетом внесенных изменений.

Заявитель в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении судебного заседания от него не поступало. Суд, располагая доказательствами надлежащего извещения Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Тюменской области о времени и месте судебного разбирательства, рассмотрел дело в порядке ст. ст. 123, 156 АПК РФ.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу и доводов апелляционной жалобы не находит оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, ФГУП "Почта России" осуществляет деятельность по предоставлению услуг почтовой связи на основании лицензии N 25577, выданной Министерством РФ по связи и информатизации 11.04.2003, со сроком действия до 11.04.2013.

В период с 11.01.2009 по 27.02.2009 в ходе проведенной проверки соблюдения ФГУП "Почта России" лицензионных условий и требований Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Тюменской области был выявлен факт нарушения ФГУП "Почта России" контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции", что отражено в Акте проверки от 27.02.2009 N 25577-72Т-03/0053.

В результате проверки установлено, что были нарушены контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции между административными центрами РФ . Осуществлена пересылка письменной корреспонденции по сети почтовой связи из г. Тюмени: в Элисту 1 письмо с 13.01.09 по 24.01.09 за 11 дней. При контрольном сроке пересылки 9 дней; в Саранск 2 письма, в Иваново 1 письмо с 16.01.09 по 24.01.09 за 8 дней, в Сыктывкар 2 письма , в Белгород , в Кострому, в Майкоп по 1 письму с 16.01.09 по 23.01.09 за 7 дней, при контрольном сроке пересылки 6 дней; в Тюмень : из Кургана 2 письма с 17.01.09 по 23.01.09 за 6 дней , при контрольном сроке пересылки 5 дней..

На основании выявленных фактов административный орган пришел к выводу, что ответчик нарушил обязательные требования по соблюдению установленных сроков пересылки почтовых отправлений, предусмотренные п. 47 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.04.2005 N 221, п. 5 раздела XX Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87, ст. 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", ст. 16 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи", п. 4 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 25577, что образует, по мнению административного органа, состав правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

По факту выявленного правонарушения Управлением Россвязьнадзора по Тюменской области 04.03.2009 составлен протокол N 44 по делу об административном правонарушении.

На основании указанного протокола Управление Россвязьнадзора по Тюменской области обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции, оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства и обстоятельства дела, считает, что судом первой инстанции правильно и полно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и на их основе, сделаны соответствующие материалам дела выводы о наличии оснований для привлечения ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ запрещается осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Согласно п. 4 Условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 25577 при оказании услуг почтовой связи лицензиат обязан руководствоваться Федеральными законами "О связи" и "О почтовой связи", другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области почтовой связи, а также, законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий.

В частности, лицензиат обязан соблюдать порядок оказания услуг почтовой связи, установленный Правилами оказания услуг почтовой связи и контрольными сроками прохождения письменной корреспонденции, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" оператор связи обязан оказывать пользователям услугами связи, услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Согласно п.п. "а" п. 47 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 N 221, операторы почтовой связи обязаны пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в установленные сроки.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона N 176-ФЗ от 17.07.1999 "О почтовой связи" операторы почтовой связи обязаны обеспечить пересылку письменной корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные сроки.

Контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции между городами федерального значения, административными центрами субъектов Российской Федерации установлены Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции".

На основании ст. 34 Федерального закона N 176-ФЗ от 17.07.1999 "О почтовой связи" за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по оказанию услуг почтовой связи либо исполнение их ненадлежащим образом операторы почтовой связи несут ответственность перед пользователями услуг почтовой связи. Ответственность операторов почтовой связи наступает за утрату, порчу (повреждение), недостачу вложений, недоставку или нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, осуществления почтовых переводов денежных средств, иные нарушения установленных требований по оказанию услуг почтовой связи.

Факт нарушения Почтой России условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) достоверно установлен судом и подтверждается материалами дела, в т.ч. Актом проверки от 27.02.2009 N 25577-72Т-03/0053 и протоколом об административном правонарушении от 04.03.2009 N 44, а также приобщенными к материалам дела почтовыми конвертами с оттисками календарного штемпеля, свидетельствующими о сроках доставки писем.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии в действиях ФГУП "Почта России" признаков вмененного ему административного правонарушения.

Доводы апелляционной жалобы ФГУП "Почта России" о несоблюдении должностными лицами административного органа утвержденной приказом Мининформсвязи РФ от 14.06.2006 N 75 Методики по организации и проведению мероприятий по контролю за деятельностью в области почтовой связи (далее - Методика) со ссылкой на п. 19 и п.п. 11.6, 11.8, 11.9 судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными.

Так, в соответствии с п. 19 Методики рекомендуемое количество отправленных контрольных писем по универсальной услуге почтовой связи - не менее 500 в течение квартала (150 для внутриобластного потока и 350 - для межобластного потока). Термин "рекомендуемое" может выступать лишь в качестве пожелания, но не является обязательным для исполнения.

К тому же в п. 16 Методики указано, что проверка документов, т.е. писем проводится выборочно.

Согласно п. 11.6 Методики отправку контрольных писем рекомендуется проводить в первые два месяца отчетного квартала.

В силу п. 14 Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 N 110, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц.

Таким образом, проведение проверки в течение квартала и оценка соблюдения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции за квартал противоречит Порядку осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 N 110, который по отношению к Методике имеет большую юридическую силу.

В Акте проверки зафиксировано, что административным органом по межобластному потоку рассылалось 713 контрольных писем.

В п. 11.6 Методики указано в целях проведения каких проверок рассылаются контрольные письма. Выделяются три самостоятельных вида проверок: проверка сроков прохождения письменной корреспонденции внутриобластного потока, межобластного потока и частоты выемки письменной корреспонденции из почтовых ящиков. Из чего следует, что предмет этих проверок разный и их результаты не подлежат суммированию. Суммированию подлежат показатели, полученные путем анализа разосланных контрольных писем, входящих писем в Управление и письменной корреспонденции, проверенной на объекте почтовой связи, согласно п. 11.10 Методики.

Данная Методика регулирует проведение контрольных мероприятий, проводимых как во взаимодействии, так и без взаимодействия (дистанционный контроль) с проверяемым лицом. В связи с тем, что при дистанционном контроле не проверяются показатели, полученные путем проверки письменной корреспонденции в объекте почтовой связи, Управлением Россвязькомнадзора по Тюменской области суммировались результаты, полученные путем анализа разосланных контрольных писем и входящих писем в Управление.

Полученные данные отражены в протоколе об административном правонарушении, а также в сведениях о результатах мероприятия по контролю и ведомостях учета письменной корреспонденции, приложенных к акту проверки ФГУП "Почта России" N 25577-72Т-03/0053 от 27.02.2009.

Таким образом, административный орган в рамках возложенных на него обязанностей имел все основания для рассылки контрольных писем для проверки межобластного потока.

В соответствии с п. 11.10 Методики если процент письменной корреспонденции, прошедшей в установленные контрольные сроки, составляет менее 90%, то государственным инспектором РФ по надзору за связью и информатизацией принимается решение о нарушении контрольных сроков пересылки.

Мероприятие по контролю проводилось путем рассылки писем по адресам территориальных органов Россвязькомнадзора, при этом учитывалась входящая в Управление Россвязькомнадзора письменная корреспонденция.

Количество письменной корреспонденции, прошедшей в контрольные сроки, составило менее 90%, на основании чего сделан вывод о нарушении контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции.

Довод апелляционной жалобы о том, что Актом проверки от 27.02.2009 N 25577-72Т-03/0053 зафиксированы признаки одного административного правонарушения, в то время как в отношении ФГУП "Почта России" составлено 27 протоколов об административных правонарушениях, судом апелляционной инстанции также признается несостоятельным, поскольку правонарушения были сгруппированы административным органом по датам обнаружения, в связи с чем составление одного протокола по делу об административном правонарушении по всем фактам несвоевременной пересылки письменной корреспонденции не представлялось возможным. События допущенных ФГУП "Почта России" административных правонарушений различаются по датам, в связи с чем, следует прийти к выводу, что это разные административные правонарушения.

Таким образом, ссылка ФГУП "Почта России" на ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ является несостоятельной, поскольку ФГУП "Почта России" привлекается к административной ответственности за совершение разных административных правонарушений, а не за одно, повторно.

Кроме того, в апелляционной жалобе ФГУП "Почта России" также указывает, что привлечение его к административной ответственности за нарушение п. 4 лицензии N 25577 является незаконным, поскольку 18.02.2005 принято постановление Правительства РФ N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий", в соответствии с которыми лицензионные условия лицензии предприятия N 25577 изменились. Однако данную ссылку нельзя признать обоснованной в связи со следующим.

Лицензия N 25577, выданная ФГУП "Почта России" Министерством РФ по связи и информатизации, содержит п. 4, в соответствии с которым лицензиат обязан соблюдать порядок оказания услуг почтовой связи, который регулируется Правилами оказания услуг почтовой связи и Контрольными сроками прохождения письменной корреспонденции, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

При этом порядок внесения изменений в лицензию устанавливается ст. 36 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", согласно которой Лицензиат может обратиться в лицензирующий орган с заявлением о внесении изменений или дополнений в лицензию, в том числе в лицензионные условия. В случае изменения законодательства Российской Федерации лицензирующий орган по своей инициативе вправе вносить изменения и дополнения в лицензионные условия с извещением об этом лицензиата в течение тридцати дней.

При проведении контрольных мероприятий заявитель руководствовался указанной действующей лицензией ФГУП "Почта России".

Действующее законодательство РФ не обязывает лицензирующий орган вносить изменения в лицензию самостоятельно. При этом заявления на внесение изменений в лицензию от лица, привлекаемого к административной ответственности, не поступало.

Таким образом, квалификация совершенного правонарушения административным органом осуществлена правильно.

Является несостоятельной ссылка заявителя жалобы на оформление лицензии предприятия N 63811 на оказание почтовой связи на территории г. Байконур в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства РФ N 87 от 18.02.2005, поскольку данная лицензия предметом проверки не являлась.

Также нельзя признать обоснованной ссылку подателя жалобы на истечение срока давности привлечения ФГУП "Почта России" к административной ответственности согласно ст. 4.5 КоАП РФ.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, составляет осуществление лицензируемой деятельности с нарушением лицензионных условий, в связи с чем, как правильно указал суд первой инстанции, данное правонарушение является длящимся.

Таким образом, датой выявления административного правонарушения является дата составления акта проверки N 25577-72Т-03/0053 (27.02.2009), в котором описываются все выявленные нарушения, и из которого возможно сделать вывод о наличии признаков административного правонарушения.

Учитывая изложенное, на дату принятия решения срок привлечения ответчика к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, не истек.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу ч. 2 данной статьи юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых, настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации, предусмотрена административная ответственность, но данным лицом, не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд апелляционной инстанции считает, что вина заявителя в совершении вмененного правонарушения установлена, поскольку на ФГУП "Почта России" как на обладателя лицензии на оказание услуг почтовой связи возложена обязанность по соблюдению установленных сроков пересылки почтовой корреспонденции, при этом объективных обстоятельств, препятствующих исполнению ответчиком возложенных на него обязанностей, судом не установлено.

Нарушений норм процессуального права при установлении факта административного правонарушения и привлечения Почты России к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ судом апелляционной инстанции не установлено.

Протокол составлен полномочным лицом при наличии к тому законных оснований, административная ответственность установлена в пределах санкции указанной статьи.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266-269 и 271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 15.04.2009 по делу N А40-29208/09-145-206 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

И.В. Бекетова

Судьи

В.И. Попов И.Б. Цымбаренко