Военные пенсионеры ущемлены в правах (И.И. Иванюк, "Российская юстиция", N 3, март 2006 г.)

Военные пенсионеры ущемлены в правах

В условиях, когда система социального обеспечения в стране претерпевает кардинальные изменения, когда меняются подходы к обеспечению социальной безопасности России, наметилась тенденция отставания в правовом обеспечении военно-социальной политики на современном этапе. Более того, налицо противоречивость существующей нормативной правовой базы, что особенно наглядно видно на примере социальных гарантий, предоставляемых военнослужащим, уволенным с военной службы и членам их семей.

За последние два года военные пенсионеры составили одну из самых активных прослоек населения, стали инициаторами многочисленных акций протеста, прошедших в различных регионах страны. Судами общей юрисдикции удовлетворены тысячи исков военнослужащих запаса к Министерству обороны Российской Федерации на сумму более 100 млн. рублей. Растет число обращений в Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

Только проблемы пенсионного обеспечения затрагивают интересы более двух миллионов граждан России, проходивших военную и приравненную к ней службу - пенсионеров по выслуге лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Хочется остановиться на самых острых из них, тех, которые в последнее время стали предметом разбирательства в высших органах законодательной, исполнительной и судебной властей.

Так, в мае 2005 года Государственная Дума Российской Федерации направила в правительство запрос о мерах, предпринимаемых по перерасчету пенсий военных пенсионеров в связи с увеличением стоимости соответствующего продовольственного пайка. В нем отмечалось, что статьей 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" установлено, что для исчисления пенсий военнослужащим "в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим".

Аналогичная норма содержится и в постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации".

Однако, начиная с 1 января 2000 года, по настоящее время в денежное довольствие военнослужащих для исчисления пенсий включается не стоимость продовольственного пайка, как это предусмотрено указанными законом и постановлением, а сумма денежной компенсации военнослужащим за продовольственный паек, установленная соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете из расчета 20 рублей в сутки.

Пять лет назад такой проблемы просто не существовало, поскольку реальная стоимость продовольственного пайка и денежная компенсация взамен его практически совпадали. Но в связи с ростом цен этот разрыв из года в год стал нарастать. В результате суточная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим по месту военной службы по норме общевойскового пайка, устанавливалась Правительством Российской Федерации на 2005 год уже в размере 56 рублей 8 копеек, а на 2006 год - 63 рубля 60 копеек.

После внесения в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" соответствующих изменений 24 августа 2004 года, когда был принят получивший печальную известность закон о "монетизации льгот" N ФЗ-122, привязка размера денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка к его стоимости и вовсе исчезла.

Ситуация усугубляется тем, что размеры пенсий военных пенсионеров в этих условиях зависят только от размера их окладов по должности и по воинскому званию. Значит, от инфляции военные пенсионеры защищены только возможной индексацией (повышением) этих окладов. Между тем, денежное довольствие соответствующих категорий военнослужащих в последнее время имеет тенденцию расти не за счет роста окладов, а за счет различных доплат личному составу в частях и подразделениях, выполняющих задачи особой важности, а также надбавок отдельным категориям военнослужащих: летчикам, разведчикам, специалистам ядерного оружейного комплекса и др. Также избирательно увеличиваются пенсии соответствующих категорий военнослужащих запаса и в отставке.

Несмотря на то, что согласно законодательству военная служба является особым видом федеральной государственной службы, уровень пенсионного обеспечения военных пенсионеров в настоящее время заметно проигрывает по сравнению с государственными служащими. В соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсии государственным служащим исчисляются по установленным нормам из среднемесячного заработка.

Этот заработок определяется с учетом всех видов выплат, полученных государственным служащим в связи с выполнением служебных обязанностей, в то время как по Закону Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 пенсия исчисляется из денежного довольствия военнослужащих, в которое включается оклад по воинской должности, оклад по воинскому званию и процентная надбавка за выслугу лет, исчисленная из этих окладов, а также учитывается месячная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. То есть в военных пенсиях не учитываются надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы, единовременное вознаграждение по итогам года и другие выплаты. Для соответствующих категорий военнослужащих только 60-70% от суммы денежного довольствия сказывается на размере пенсии.

Если денежное довольствие всех категорий военнослужащих, начиная с 1 января 2002 года, повышалось три раза, то за это же время базовая часть трудовой пенсии индексировалась шесть раз и выросла почти в полтора раза. После октября 2003 года пенсии военнослужащих запаса и в отставке не индексировались, и все это время их уровень жизни неуклонно снижался. Отдельные категории военных пенсионеров оказались за чертой бедности. К примеру, средний размер пенсии по случаю потери кормильца составляет 1674 рубля, что значительно ниже прожиточного минимума и пенсий, выплачиваемых Пенсионным фондом Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадков, отвечая на парламентский запрос, отметил, что основания для пересмотра пенсий, назначенных военным пенсионерам и их семьям, определены в статье 49 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

В соответствии с пунктом "б" этой статьи пенсии, надбавки к пенсиям, а также повышения и увеличения пенсий подлежат пересмотру при увеличении денежного довольствия военнослужащих - исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих одновременно с его увеличением. При этом в состав денежного довольствия для исчисления пенсий включается также месячная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.

В ответе указывается, что взамен положенного военнослужащим продовольственного пайка с 1 января 2000 года федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно устанавливается денежная компенсация в размере 20 рублей в сутки, которая и включается для исчисления пенсии в денежное довольствие военнослужащих. Поэтому применять при исчислении пенсий военным пенсионерам отличную от нее величину денежной компенсации законных оснований не имеется.

Многочисленные обращения военных пенсионеров в судебные органы по поводу перерасчета размера пенсий, исходя из фактической стоимости продовольственного пайка, показал, что даже высшие органы судебной власти не выработали единую точку зрения по данному вопросу.

Так, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев 19 октября 2004 года дело по иску В.И. Мокрова к военному комиссариату Самарской области, вынесла решение о том, что расчет пенсий военнослужащим должен производиться, исходя из нормы денежной компенсации - 20 рублей в сутки, установленной федеральными законами о бюджете на 2000-й, 2001-й, 2002-й, 2003-й годы. Это послужило толчком к опротестовыванию органами социальной защиты Минобороны России судебных решений, вынесенных в пользу военных пенсионеров.

Вместе с тем Конституционный суд Российской Федерации в Определении от 14 декабря 2004 года N 429-O указал, что положения соответствующих пунктов федеральных законов о бюджете по их конституционно-правовому смыслу "не предполагают отказ государства от взятых на себя обязательств по продовольственному обеспечению военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и не могут рассматриваться как препятствующие пересмотру пенсий военным пенсионерам на основании действующего пенсионного законодательства в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка". Это внесло дополнительный "разнобой" в судебную практику при том, что значительно возросло количество обращений военнослужащих запаса в судебные органы.

Анализ, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что при переходе к исчислению пенсий с учетом в составе денежного довольствия полной стоимости продовольственного пайка в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, потребуются значительные ассигнования. Только для перерасчета пенсий военнослужащих в 2006 году потребовалось бы дополнительно 23,5 млрд. рублей, а при условии такого перерасчета с 2000 года - только по Минобороны России дополнительно 59 млрд. рублей.

В этой ситуации стало очевидно, что без изменений в пенсионном законодательстве не обойтись. Не очень понятно, почему это не было сделано в рамках закона N ФЗ-122, когда был фундаментально переработан Федеральный закон "О статусе военнослужащих".

В мае 2005 года одновременно с ответом на парламентский запрос Правительство Российской Федерации рассмотрело и поддержало проект закона о некоторых вопросах применения статей 43 и 49 закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, внесенный депутатом государственной Думы A.M. Головатюком. Данный законопроект предусматривал приведение указанной статьи в соответствие со статьей 14 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части применения для исчисления пенсий лицам, уволенным с военной службы, денежной компенсации взамен продовольственного пайка, установленный Правительством Российской Федерации на соответствующий год.

Законопроект получился не очень удачным, даже если не принимать во внимание социально-политические и экономические аспекты, что отметил в своем заключении Минюст России. Было, в частности, указано, что проект федерального закона не отвечает правилам юридической техники, так как не содержит самостоятельного предмета правового регулирования и не регулирует правоотношения, возникающие в сфере пенсионного законодательства, а направлен на разъяснение уже существующих норм.

Хотя в пенсионном законодательстве, прямо скажем, есть что подрегулировать и кроме вопроса, связанного с начислением пенсий в связи с увеличением реальной стоимости продовольственного пайка. Так, для военнослужащих предусмотрено включение в денежное довольствие для исчисления пенсии стоимости продовольственного пайка, а для лиц рядового и начальствующего состава - денежной продовольственной компенсации. Не урегулированы должным образом порядок и периодичность установления стоимости продовольственного пайка, механизмы обеспечения единообразия исчисления пенсий для военнослужащих, уволенных в различные временные периоды и т.д.

Законодательно не закреплены права военных пенсионеров на учет трудового стажа, приобретенного ими после увольнения с военной службы, при исчислении надбавок к назначенным им пенсиям.

В соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ст. 17) лицу, осуществляющему работу и (или) иную деятельность, которые предусмотрены ст. 10 данного Федерального закона, не менее чем в течение полных 12 месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости либо со дня предыдущего перерасчета размера указанной части трудовой пенсии по его заявлению производится перерасчет размера страховой части трудовой пенсии по старости.

За работающих военных пенсионеров работодатели тоже осуществляют соответствующие отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации. Однако при этом периоды их трудовой деятельности после увольнения с военной службы не учитываются, что также представляется несправедливым.

В этой связи следует отметить, что в последние годы наметилась тревожная тенденция: не только военные пенсионеры в целом, но и ветераны военной службы постепенно теряют свой статус в обществе. В соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" звание ветерана военной службы может быть присвоено двум категориям военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы: лицам, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденным ведомственными знаками отличия, имеющим выслугу лет на военной службе 20 лет и более в календарном исчислении; лицам, ставшим инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей военной службы.

С 1 января 2000 года законодатель ввел более жесткие критерии присвоения звания ветерана военной службы, установив в качестве критерия наличие 20-летней выслуги на военной службе в календарном исчислении. До этого одним из условий было наличие права на пенсию за выслугу лет, при назначении которой, как известно, учитывается выслуга лет в льготном исчислении. А с вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ существенно изменились объем социальной поддержки данной категории ветеранов, а также порядок ее предоставления.

В новой редакции Федерального закона "О ветеранах" сам термин "ветеран военной службы" сохранился, но почему-то, в отличие от других категорий, таких как ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, ветераны государственной службы, ветераны труда, исчезли правовые нормы их социальных гарантий.

Фактически ветераны военной службы были "спущены" на региональный уровень, хотя нормы права социального обеспечения указанных категорий граждан определяются, главным образом, в нормативных правовых актах федерального уровня - законах, президентских указах, правительственных постановлениях, нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба.

Статья 23 закона "О ветеранах", которая определяла, что ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), приобретали право на льготы, установленные для ветеранов труда. Вместе с тем статья 22 новой редакции закона гласит: "Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации".

В этой связи возникает ряд серьезных вопросов, и первый из них такой: а как будут осуществляться меры социальных гарантий тех ветеранов военной службы, которые приобрели этот статус с 1 января 2005 года?

Кроме того, нарушается принцип социальной справедливости: уровень экономических гарантий ставится в зависимость от экономических возможностей той или иной области, республики, края. Одно дело - Москва, где 3 ноября 2004 года был принят Закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", предоставляющий ветеранам труда немало льгот, другое - отдельный дотационный субъект Российской Федерации. Немаловажно отметить то, что в отношении ветеранов боевых действий установлены единые меры социальной поддержки на всей территории России.

Но самым болезненным для ветеранов военной службы, пожалуй, является отказ федеральных органов власти от оценки их ратного труда, который они осуществляли в интересах всего общества, а не конкретных регионов. При этом такая оценка имеет принципиальное значение не только с мировоззренческих, идеологических позиций, но и в силу особенностей социальной поддержки данной категории граждан.

В то время, как социальное обеспечение населения призвано смягчить социальные риски, нацелено на

возмещение утраченного заработка и иных доходов вследствие безработицы, инвалидности, старости, то социальное обеспечение военнослужащих в значительной мере является поощрением за добросовестную службу на благо Отечества и компенсацией законодательного ограничения целого ряда их общегражданских прав и свобод.

Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, не способствует ни укреплению стабильности в обществе, ни повышению престижа военной службы, ни соблюдению принципа социальной справедливости по отношению к очень многим гражданам, достойно служившим нашей стране. Представляется, что нужны серьезные и безотлагательные коррективы нормативных правовых актов, связанных с предоставлением социальных гарантий гражданам, уволенным с военной службы и приравненным к ним лицам.

И.И. Иванюк,

главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации,

член Академии проблем военной экономики и финансов

"Российская юстиция", N 3, март 2006 г.