Верховный Суд разъясняет КоАП РФ (Ю.В. Воробьев, И.Ю. Семенова, "Ваш налоговый адвокат", N 3, май-июнь 2005 г.)

Верховный Суд разъясняет КоАП РФ

Хозяйственная деятельность юридических лиц, в частности порядок начисления и уплаты налогов, нередко приводит к привлечению компаний и их должностных лиц к административной ответственности. Так, согласно п. 2 ст. 10 НК РФ в случае нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки административного правонарушения, производство по делу ведется в соответствии с КоАП РФ. Отсутствие сложившейся практики применения данного вида ответственности в силу незначительности установленных санкций (в сравнении с предусмотренными НК РФ) ранее приводило к вынесению различных решений по аналогичным делам.

Во избежание подобной ситуации в дальнейшем Пленум ВС РФ принял Постановление от 24 марта 2005 г. N 5 (далее - Постановление N 5), в котором осветил отдельные вопросы применения норм КоАП РФ при рассмотрении судами административных споров. Постановление N 5 распространяет свое действие на правоотношения, складывающиеся в налоговой сфере, а также затрагивает процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, возникающих в области налогов и сборов.

Пленум ВС РФ затронул следующие аспекты производства по делам об административных правонарушениях.

1. Статья 1.3 КоАП РФ определяет предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации в сфере административных правоотношений. В связи с этим субъекты РФ не могут устанавливать ответственность за нарушение правил, предусмотренных федеральными нормативно-правовыми актами. Кроме того, даже в случае нарушения норм, закрепленных в региональном законодательстве, субъекты РФ могут устанавливать в качестве мер ответственности только предупреждение и административный штраф, максимальный размер которого согласно ст. 3.5 КоАП РФ составляет 5000 руб. для должностных лиц и 100 000 руб. для юридических лиц.

Таким образом, полномочия субъектов РФ в области установления ответственности за административные правонарушения значительно ограничены. Следует иметь в виду, что если положения регионального законодательства противоречат КоАП РФ, то с учетом пояснений ВС РФ они не подлежат применению*(1).

2. Как правило, по делу об административном правонарушении составляется протокол (ст. 28.2 КоАП РФ). В случае обнаружения нарушений, допущенных при его составлении, и признания их существенными суд выносит определение о возвращении протокола. Критерии существенности нарушений законодательством не установлены.

Пленум ВС РФ в Постановлении N 5 восполнил этот пробел, признав существенными следующие недостатки протокола:

отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ;

составление протокола неуполномоченным лицом;

отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела.

Верховный Суд РФ признал несущественными большинство ошибок, обычно допускаемых при составлении протокола, в том числе и нарушение сроков его составления, поскольку эти сроки не являются пресекательными.

Кроме того, Пленум указал на необходимость исследования судами вопроса существенности в рамках каждого конкретного судебного разбирательства.

Несмотря на то что к существенным недостаткам протокола об административном правонарушении ВС РФ отнес отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в частности, отсутствие квалификации правонарушения, из п. 20 Постановления N 5 следует, что неправильная квалификация в протоколе не может служить достаточным основанием для вынесения судом определения о возвращении протокола. Поскольку, как отмечает ВС РФ, право окончательной квалификации противоправного деяния относится к полномочиям судьи, суд может переквалифицировать правонарушение на другую статью, если:

новый состав правонарушения имеет тот же родовой объект посягательства;

переквалификация не ухудшает положение лица, в отношении которого возбуждено дело;

переквалификация не изменяет подведомственности рассмотрения дела.

Что касается самого определения о возвращении протокола в связи с обнаружением существенных недостатков, то согласно Постановлению N 5 оно может быть вынесено только на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. ВС РФ, указав на невозможность возвращения протокола в процессе рассмотрения дела по существу, тем не менее не пояснил, как следует поступить в случае обнаружения ошибки на данной стадии разбирательства.

Таким образом, ВС РФ установил пределы влияния недостатков, допущенных при составлении протокола, и указал на их последствия.

3. Говоря о сроках давности привлечения к административной ответственности, установленных в ст. 4.5 КоАП РФ, Верховный Суд РФ подчеркивает их пресекательный характер, обозначенный в ч. 1 ст. 24.5 Кодекса.

Анализ положений рассматриваемого Постановления N 5 позволяет утверждать, что срок давности привлечения к ответственности продлению не подлежит. Законодательством предусмотрено единственное основание для приостановления срока давности - удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. В данном случае время пересылки дела, начиная с момента удовлетворения ходатайства о продлении до момента поступления дела уполномоченному лицу или органу по месту жительства, не включается в срок давности привлечения к административной ответственности.

Пленум ВС РФ разъяснил понятие длящегося правонарушения, указав, что таковым является противоправное деяние, выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей. Срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется здесь с момента обнаружения факта правонарушения уполномоченным должностным лицом.

При этом неисполнение обязанности к установленному законом сроку, влекущее за собой привлечение к административной ответственности, не является длящимся правонарушением. Таким образом, сроки давности привлечения к ответственности за данное правонарушение, например за непредставление налоговой декларации, исчисляются с момента наступления даты, когда упомянутая обязанность подлежала исполнению, а не с момента обнаружения правонарушения.

Используемый в КоАП РФ термин "длящееся правонарушение" долгое время вызывал множество споров (в связи с отсутствием в административном законодательстве его нормативного определения). В результате государственные органы исходили из того, что длящимся правонарушением признавалось длительное неисполнение обязательств. Такой подход позволял существенно продлить сроки давности привлечения к ответственности. Однако в случае возникновения споров суды занимали различные позиции по данному вопросу. Постановление Пленума ВС РФ должно способствовать унификации практики не только судов общей юрисдикции, но и арбитражных судов.

4. Согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ за совершение одного и того же административного правонарушения возможно одновременное привлечение к ответственности как юридического лица, так и виновных должностных лиц. Комментируя данную норму, Пленум ВС РФ отметил, что в подобном случае судам необходимо проверять наличие обстоятельств, влияющих на степень ответственности должностных лиц за совершение правонарушения в результате исполнения решения коллегиального органа юридического лица.

Для этого, как указал Пленум, суду необходимо выяснить, предпринимало ли должностное лицо необходимые меры для предотвращения совершения административного правонарушения, обращая внимание коллегиального органа на невозможность исполнения решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Названные обстоятельства влияют на степень применяемой к должностному лицу ответственности, но не могут служить основанием для освобождения от нее.

Таким образом, ВС РФ назвал смягчающее обстоятельство, которое при наличии вины должно учитываться судами при определении меры наказания должностного лица, привлекаемого к ответственности за совершение правонарушения в результате исполнения решения коллегиального органа юридического лица.

5. Частью 3 ст. 26.2 КоАП РФ запрещается использование доказательств, полученных с нарушением закона. Однако Кодекс не содержит указаний, какие именно обстоятельства в данном случае следует считать нарушением закона. Пленум ВС РФ в целях выработки единообразной правоприменительной практики перечисляет нарушения, исключающие использование доказательств при рассмотрении дела:

получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения, без предварительного разъяснения их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ и Конституцией РФ;

привлечение в процессе рассмотрения дела свидетелей, специалистов, экспертов без их предупреждения об административной ответственности за дачу ложных показаний, пояснений, заключений;

существенные нарушения порядка назначения и проведения экспертизы.

Однако Пленум назвал лишь некоторые случаи получения доказательств с нарушением закона. Приведенный перечень является открытым.

6. Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ содержит определение административного правонарушения с указанием его признаков.

В Постановлении N 5 Пленум ВС РФ вводит понятие оконченного правонарушения, характеризуя его наличием всех признаков состава административного правонарушения в результате действия (бездействия) лица. Привлечение лица к ответственности возможно лишь в случае, если его действия (бездействие) характеризуются признаками, закрепленными в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, т.е. только за оконченное правонарушение.

Пленум ВС РФ обращает внимание на то, что в случае, когда законом установлена обязанность лица совершить какое-либо действие к определенному сроку, административное правонарушение считается оконченным с момента истечения данного срока.

7. В судебной практике имели место случаи назначения меры наказания ниже, чем предусмотрено санкцией статьи КоАП РФ. В связи с этим Пленум ВС РФ обращает внимание судов на то, что административное законодательство в отличие от уголовного не предусматривает такой возможности. Тем не менее, установив признаки малозначительности правонарушения, суд вправе освободить виновное лицо от административной ответственности. Это оформляется постановлением о прекращении производства по делу.

Согласно нормам КоАП РФ правонарушение может быть признано малозначительным и после рассмотрения дела по существу на стадии пересмотра постановления по делу на основании жалобы заинтересованного лица. В таком случае суд выносит решение об отмене постановления по делу и прекращении производства.

Поскольку административное законодательство не содержит определения малозначительности правонарушения, Пленум ВС РФ называет его признаки. К ним, в частности, относится отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений, выявляемое судом на основании оценки характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий.

Согласно разъяснениям Пленума не свидетельствуют о малозначительности правонарушения, однако принимаются судом во внимание при назначении административного наказания следующие обстоятельства:

личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица;

добровольное устранение данным лицом последствий правонарушения;

возмещение причиненного ущерба.

8. Частью 4 ст. 24.7 КоАП РФ предусмотрено, что в принимаемом судом постановлении должны быть распределены издержки по делу. Рассматривая этот вопрос, Пленум ВС РФ обращает внимание судов на ряд моментов.

Согласно ч. 2 ст. 24.7 КоАП РФ физические лица освобождены от несения издержек по делам об административных правонарушениях. В Постановлении N 5 подчеркивается, что в данном случае имеются в виду лишь издержки, перечисленные в ч. 1 настоящей статьи.

Пленум ВС РФ указывает также на то, что расходы на оплату труда адвокатов не отнесены законодательством к издержкам по делу об административном правонарушении. Поэтому вопрос о возмещении таких расходов рассматривается не в рамках дела об административном правонарушении, а на основании отдельного заявления в гражданском судопроизводстве в соответствии с положениями гражданского законодательства.

Итак, Пленум конкретизировал понятие судебных издержек, содержащееся в Кодексе, и указал, чем должны руководствоваться суды при рассмотрении вопросов о возмещении издержек и освобождении от их несения.

Следует отметить, что подобная трактовка состава судебных издержек противоречит ст. 106 АПК РФ, в силу которой расходы на адвоката включаются в состав издержек, связанных с рассмотрением дел в арбитражном суде. Поскольку данный аспект не прокомментирован в Постановлении N 5, по нашему мнению, при рассмотрении дела об административном правонарушении в арбитражном суде при решении вопроса о судебных издержках нужно руководствоваться ст. 106 АПК РФ, являющейся специальной процессуальной нормой.

9. Пленум ВС РФ рассмотрел вопрос об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, как вступивших, так и не вступивших в законную силу. В Постановлении N 5 особо отмечены следующие моменты.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное уполномоченным должностным лицом, может быть обжаловано, в том числе в районный суд по месту рассмотрения дела.

Поскольку законодательством не разъясняется, чем надлежит руководствоваться при определении подсудности дела в данном случае, ВС РФ указал, что жалоба должна подаваться исходя из территории, на которую распространяется юрисдикция должностного лица, принявшего постановление.

Согласно ч. 3 ст. 30.11 КоАП РФ пересмотр вступивших в силу постановлений и решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб, входит в компетенцию ВС РФ и верховных судов субъектов Федерации.

Пленум ВС РФ со ссылкой на положения Конституции РФ и Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" подчеркивает, что в соответствии с положениями этих актов указанные в ч. 3 ст. 30.11 КоАП РФ суды вправе рассматривать в порядке надзора лишь решения и постановления, принятые судами. В связи с этим в Постановлении N 5 говорится, что решения и постановления, принятые несудебными органами и должностными лицами и вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в районный суд.

Таким образом, Пленум конкретизировал общую норму Кодекса в отношении компетенции ВС РФ и верховных судов субъектов Федерации на основании положений нормативно-правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу. Пленум ВС РФ наделил районные суды полномочиями по пересмотру дел в порядке надзора, что не предусмотрено административным законодательством.

Право на принесение протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении согласно ст. 30.11 КоАП РФ принадлежит прокурорам субъектов Федерации, Генеральному прокурору РФ, а также их заместителям. Однако, по мнению ВС РФ, это не исключает права лиц, наделенных полномочием обжалования постановлений в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ, на обращение с протестом к председателю соответствующего вышестоящего суда. Это следует из права лиц на судебную защиту, закрепленного в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ.

Пленум ВС РФ, основываясь на положениях Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу, наделяет указанный круг лиц дополнительными полномочиями, не предусмотренными законодательством.

10. Согласно ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении должно быть исполнено в течение одного года. По истечении данного срока оно не подлежит исполнению.

В Постановлении N 5 Пленум ВС РФ указывает на необходимость руководствоваться также ст. 14 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", предусматривающей иные сроки предъявления к исполнению исполнительных документов, в том числе по административным делам, нежели срок, закрепленный в ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ. При этом если в Законе N 119-ФЗ установлены меньшие сроки предъявления исполнительных документов к исполнению, чем срок давности исполнения постановления по КоАП РФ, следует руководствоваться положениями Закона.

Ю.В. Воробьев,

партнер МКА "Ф.Б.К.-право"

И.Ю. Семенова,

налоговый юрист компании "ФБК"

"Ваш налоговый адвокат", N 3, май-июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Так, не подлежат применению положения Закона Московской области от 12 мая 1997 г. N 21/97-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области", устанавливающие наказание за нарушение требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ и пр. для юридических лиц в размере 1108 МРОТ.