Дискуссия о налоге на недвижимость идет уже почти десять лет. В Великом Новгороде с 2000 года по 2005-й проходил эксперимент, в рамках которого с собственников недвижимости взимался данный налог. Результаты эксперимента обсуждались на круглом столе, который состоялся в этом городе уже в нынешнем году. В работе круглого стола приняли участие члены Совета Федерации, представители бизнеса и органов местного самоуправления города.
Законодательная база эксперимента
В Законе N 110-ФЗ сказано, что налогом на недвижимость планировалось заменить налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций и земельный налог. Соответственно плательщиками налога на недвижимость были признаны юридические и физические лица, обладающие вещными правами на государственную или муниципальную недвижимость, а также собственники недвижимости.
Чтобы избежать двойного налогообложения организаций, которые имеют недвижимость в Великом Новгороде, но зарегистрированы за его пределами, было введено правило: "городское" имущество таких организаций до конца эксперимента исключалось из налоговой базы по налогу на имущество.
Объектами налогообложения признавались земельные участки (в том числе лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество. А налоговая база рассчитывалась исходя из рыночной стоимости объектов налогообложения на 1 января того года, за который начислялись платежи. Однако на период проведения эксперимента сумму налога для жилых помещений (квартир и домов) было решено считать исходя из половины их рыночной стоимости.
По каждой категории объектов недвижимости (индивидуальное жилье и дачи, гаражи на одно-два машино-места, недвижимость, используемая для промышленного производства, и др.) Закон N 110-ФЗ устанавливал только предельные ставки налога. Определить конкретные ставки налога, а также составить налоговый реестр объектов недвижимости должны были органы местного самоуправления.
Подготовительный этап
Внедрение налога на недвижимость в Великом Новгороде началось с того, что был составлен реестр объектов недвижимости и определены оптимальные ставки налога.
Реестр объектов налогообложения
Создание реестра объектов недвижимости для целей налогообложения было возложено на комитет экономики и финансов администрации Великого Новгорода. По словам А.Н. Ивахненко, председателя этого комитета, к началу эксперимента в распоряжении составителей реестра имелась только устаревшая карта города. Поэтому им пришлось пешком обойти весь город и переписать всю недвижимость. Они выявили более 2000 объектов, которые были дополнительно внесены в базу. Кроме того, была проведена кодификация земельных участков и осуществлено их слияние со зданиями, строениями, сооружениями.
Сейчас реестр включает в себя информацию обо всех технических характеристиках объекта (площади, высоте, материале стен), а также сведения о правах и субъектах прав. Помимо этого реестр содержит оценку объектов. Пожалуй, нигде в России нет столь подробного сводного реестра недвижимости. По состоянию на 1 января 2006 года в реестре имелась информация более чем о 240 тыс. объектах недвижимости.
Определение ставки налога
Выбор оптимальных налоговых ставок стал следствием комплексного анализа. Прежде чем принять конкретное решение, новгородцы отработали методологию массовой оценки объектов недвижимости. "Мы приняли за основу метод сравнения продаж, - сообщила А.Н. Ивахненко. - Используя технические характеристики, содержащиеся в реестре, и применяя математические методы, мы выбрали модули, при помощи которых можно оценить промышленную, коммерческую и жилую недвижимость в многоквартирных домах, а также индивидуальные жилые дома и земельные участки под ними".
Говорят эксперты
С.Ю. Орлова, заместитель Председателя Совета Федерации РФ:
"Недвижимость и ее основа - земля всегда являлись одним из основных источников дохода в странах с рыночной экономикой. Сегодня в сфере рынка недвижимости развитых стран создается до 25% ВВП.
Чтобы в России достичь результатов, близких к показателям развитых государств, надо повысить капитализацию недвижимости.
Инструмент такого повышения - налоговое и земельное законодательство. Налог на имущество организаций не решает этой задачи. Более того, он тормозит технологическое обновление производства. Это объясняет важность и приоритетность реформирования данного сегмента налоговой системы.
Конструктивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления Великого Новгорода и Новгородской области обеспечило эффективные и согласованные решения. Став источником дохода для местного бюджета, налог на недвижимость повысил ответственность местного самоуправления за организацию налогообложения и показал эффективность проделанной работы.
Помимо финансового результата эксперимент стимулировал создание реестра объектов недвижимости, а это данные о 240 тыс. объектах недвижимости. Реестр сделал налогообложение прозрачным, чего так недостает нашей экономике.
Эксперимент стимулировал спрос на недвижимость. На 1 января 2000 года 18 организаций имели в собственности 38 земельных участков общей площадью 696 га. На 1 января 2006 года цифры возросли - это уже 140 организаций и 228 участков общей площадью 916 га.
Эксперимент послужил серьезным основанием для объединения функций государственного кадастрового учета и оценки объектов недвижимости в рамках полномочий Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
Выделение полных собственников в категорию плательщиков налога на недвижимость оправданно и целесообразно.
Во-первых, оно стимулирует более эффективное использование объектов земли, реструктуризацию активов и включение недвижимости в экономический оборот на основе прав собственности.
Во-вторых, это дает возможность вкладывать средства в модернизацию производства и развитие технологий.
В-третьих, можно смягчить последствия перераспределения налогов по уровням бюджетной системы.
Если признать плательщиками этого налога организации, которые владеют на праве собственности земельными участками и расположенными на них объектами, то можно постепенно, по мере формирования единых объектов осуществить замену налога на имущество организаций и соответственно земельного налога.
Реализовать эту цель поможет прежде всего принятие закона о государственном кадастровом учете и оценке объектов недвижимости.
Кроме того, необходимы изменения во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации. Он должен быть дополнен главой "Налог на недвижимость".
Было бы целесообразно предусмотреть возможность возобновления взимания налога на недвижимость в Великом Новгороде. Возвращать участников эксперимента к уплате прежних налогов, учитывая накопленный опыт, по меньшей мере неразумно".
После того как все объекты в базе недвижимости были оценены, администрация города приступила к анализу последствий применения той или иной ставки налога. Ведь нужно было минимизировать потери от замены двух налогов (на имущество организаций и земельного) на единый.
Новгородцы избрали такую концепцию налогообложения недвижимости, при которой активная часть основных средств выводилась из-под налогообложения. Это было сделано в связи с тем, что положения о налоге разрабатывались в те годы, когда на промышленных предприятиях проводилась конверсия. Поэтому основная цель введения налога - дать возможность предприятиям переориентироваться и провести техническое перевооружение.
На первом этапе потери бюджета были запланированы. В будущем их планировалось компенсировать за счет развития рынка недвижимости, увеличения стоимости объектов налогообложения и подключения других категорий налогоплательщиков. Впоследствии, когда начал развиваться бизнес, эти потери покрывались еще и за счет роста поступлений от налога на прибыль.
Учитывая все обстоятельства, новгородцы установили ставку налога по промышленной недвижимости в размере 2% от оценочной стоимости объектов налогообложения, а по жилой - 0,5%.
Положение о налоге на недвижимость
Забегая вперед, скажем, что участники эксперимента, которые шесть лет платили налог в соответствии с Положением о налоге на недвижимость, назвали его "самым совершенным налоговым документом". Его текст занимает пять с половиной страниц, из которых полторы - форма декларации.
На первом этапе эксперимента плательщиками налога на недвижимость были признаны организации, в собственности которых одновременно находятся и здания (строения, сооружения, помещения), и земельные участки, на которых располагаются эти объекты. Под налогообложение подпадали также арендуемые земельные участки в водоохранных и санитарно-защитных зонах. Это было сделано для того, чтобы в экспериментальную группу могли попасть налогоплательщики, у которых в выкупаемый земельный участок были включены указанные территории.
На следующих этапах предполагалось, что в эксперименте будут также участвовать физические лица - собственники объектов нежилой недвижимости и земельных участков под ними, затем владельцы гаражей, а затем и собственники жилой недвижимости*(1).
Говорят эксперты
А.В. Сорокин, начальник отдела имущественных и прочих налогов Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России:
"Первоначально предполагалось, что с введением налога на недвижимость действующие налоги на землю и имущество физических и юридических лиц будут полностью отменены.
Однако на предварительном этапе, когда проводилась полномасштабная оценка налоговой базы по всем категориям объектов недвижимости в Великом Новгороде, выяснилось, что такой вариант перехода на новую систему налогообложения может не дать ожидаемого результата. Хорошие фискальные результаты прогнозировались лишь при условии, что будут установлены высокие ставки налога. Поэтому был разработан и реализован другой подход.
Переход к налогу на недвижимость должен осуществляться поэтапно, по категориям налогоплательщиков. Другими словами, итогом подготовительного этапа стала новая концепция введения налога на недвижимость.
С 1 января 2000 года началась апробация концепции - практическая реализация реформы имущественных налогов. В Великом Новгороде налог был введен с 1 января 2000 года для организаций - полных собственников недвижимости. С 2001 по 2005 год число плательщиков налога на недвижимость увеличилось в 4,4 раза. Рост числа участников эксперимента произошел в связи с выкупом земельных участков.
Поступления от налога на недвижимость за период с 2000 по 2005 год увеличились почти в 25 раз: с 300 тыс. до почти 7,5 млн. руб.
Хотя динамика поступлений по налогу на недвижимость была положительной (ежегодно поступления возростали примерно вдвое), их сумма оказалась меньше прогнозировавшихся поступлений по заменяемым налогам (налогу на имущество организаций и земельному налогу).
Вместе с тем плановые потери, связанные с переходом на новый режим налогообложения, были компенсированы дополнительными поступлениями по налогу на прибыль организаций, уплаченному участниками эксперимента, по НДФЛ, а также поступлениями от продажи земельных участков. Суммарно они оказались больше, чем те поступления по налогам на имущество и землю, которые ожидались.
Реализуемый в Великом Новгороде вариант перехода к налогу на недвижимость показал сбалансированность последнего и выгодность его как для города, так и для налогоплательщиков.
При этом следует сказать и о том, что в Великом Новгороде не был осуществлен переход к обложению налогом на недвижимость объектов жилого назначения, принадлежащих физическим лицам. Дело в том, что в 2004 году не было правовых оснований для расширения числа категорий участников эксперимента. Поэтому эксперимент по налогообложению недвижимости не был проведен в полном объеме.
Эксперимент показал, что введение налога на недвижимость требует значительной по объему и срокам подготовительной работы на местном уровне, а также решения ряда проблем на федеральном уровне.
К таким проблемам можно отнести:
- разработку методики оценки объектов недвижимости для целей налогообложения и механизма обжалования результатов оценки;
- создание единого реестра недвижимости для целей налогообложения;
- обеспечение взаимодействия между налоговыми органами, органами, осуществляющими кадастровый и технический учет недвижимого имущества, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и исполнительными органами местного самоуправления;
- завершение работ по реализации положений земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и др.).
В настоящее время Правительство РФ разрабатывает проект закона о государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости. Это поможет решить вопросы регистрации недвижимости, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества. Принятие и реализация этого закона создадут условия для введения местного налога на недвижимость по всей стране".
В документе были определены объекты налогообложения, ставки налога, порядок исчисления и уплаты налога, льготные категории объектов недвижимости и налогоплательщиков, а также порядок перевода юридических лиц на уплату налога на недвижимость.
Кроме решений новгородской думы, утверждающих Положение о налоге на недвижимость и методику оценки объектов налогообложения, был принят и ряд других документов. Это областной закон, который разрешал Великому Новгороду вводить налог на недвижимость на своей территории, Положение о реестре объектов налогообложения, Положение о комиссии по рассмотрению споров, связанных с налогообложением, Положение, регулирующее земельные отношения, и т.д.
Практика взимания налога
Участники круглого стола, представляющие различные органы государственной власти, обсудили и проблемные вопросы, которые возникли у них в связи с тем, что в городе появился новый налог.
Администрирование налога
Оказалось, что налог на недвижимость довольно прост в администрировании. В отличие от налога на имущество организаций он рассчитывается довольно легко. Муниципальные органы на 1 января каждого года делают перерасчет стоимости налогооблагаемой недвижимости. Налогоплательщики рассчитывают годовую сумму налога по известной ставке (2% от оценочной стоимости) и раз в квартал выплачивают четверть суммы.
Для налоговых органов система администрирования также упростилась: на каждого налогоплательщика велась всего одна карточка лицевого счета, деньги зачислялись также на один счет.
В самом начале эксперимента на уплату налога на недвижимость перешло всего 10 организаций. В 2005 году, к концу эксперимента, их число увеличилось до 44. "Организаторов эксперимента часто упрекали за небольшое число налогоплательщиков, - сказала А.Н. Ивахненко. - Однако, по моему мнению, их вполне достаточно, чтобы увидеть все проблемы, положительные и отрицательные стороны. Кроме того, надо учитывать отсутствие опыта по взиманию и администрированию нового налога. Поэтому будь число плательщиков налога значительно больше, могли бы возникнуть неразрешимые проблемы".
Программное обеспечение
Унифицированная автоматизированная система управления недвижимостью, созданная в Великом Новгороде, позволяет всем подразделениям городской администрации работать в едином управляющем интерфейсе. Эту систему применяют Бюро технической инвентаризации (БТИ), комитет по управлению земельными ресурсами, комитет экономики и финансов, комитет по информатизации городской администрации. Раньше ею могли пользоваться и налоговые органы, и обмен данными не представлял особой сложности. Проблемой это стало позже, когда у налоговиков появилось свое программное обеспечение.
Информацию в базу вносило каждое подразделение. Например, БТИ было ответственно за внесение в каталог технических характеристик зданий, а комитет по управлению земельными ресурсами - за информацию о земельных участках. Итоги подводились ежеквартально. Если недоставало каких-либо данных, соответствующее подразделение дорабатывало эту позицию. Пользуясь общей базой, каждый мог видеть картину состояния городской недвижимости в целом, но работать только со своей частью базы.
Эта система позволяет проводить учет всех объектов недвижимости, оценку рыночной стоимости, выписку уведомлений и статистику ошибок. Статистика до сих пор выводится ежемесячно. Из системы можно получить сводные таблицы по общему количеству объектов недвижимости, отдельно по категориям (промышленная, жилая недвижимость, гаражи и т.п.), а также по общей и частной стоимости объектов.
