Прошлое и будущее налога на недвижимость (Н.С. Воронцова, "Российский налоговый курьер", N 9, май 2006 г.)

Прошлое и будущее налога на недвижимость

Дискуссия о налоге на недвижимость идет уже почти десять лет. В Великом Новгороде с 2000 года по 2005-й проходил эксперимент, в рамках которого с собственников недвижимости взимался данный налог. Результаты эксперимента обсуждались на круглом столе, который состоялся в этом городе уже в нынешнем году. В работе круглого стола приняли участие члены Совета Федерации, представители бизнеса и органов местного самоуправления города.

История данного эксперимента восходит к 1997 году. Именно тогда был принят Федеральный закон от 20.07.97 N 110-ФЗ "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери" (далее - Закон N 110-ФЗ). Поскольку в Твери эксперимент так и не был проведен, говорить мы будем только об опыте новгородцев.

Законодательная база эксперимента

В Законе N 110-ФЗ сказано, что налогом на недвижимость планировалось заменить налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций и земельный налог. Соответственно плательщиками налога на недвижимость были признаны юридические и физические лица, обладающие вещными правами на государственную или муниципальную недвижимость, а также собственники недвижимости.

Чтобы избежать двойного налогообложения организаций, которые имеют недвижимость в Великом Новгороде, но зарегистрированы за его пределами, было введено правило: "городское" имущество таких организаций до конца эксперимента исключалось из налоговой базы по налогу на имущество.

Объектами налогообложения признавались земельные участки (в том числе лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество. А налоговая база рассчитывалась исходя из рыночной стоимости объектов налогообложения на 1 января того года, за который начислялись платежи. Однако на период проведения эксперимента сумму налога для жилых помещений (квартир и домов) было решено считать исходя из половины их рыночной стоимости.

По каждой категории объектов недвижимости (индивидуальное жилье и дачи, гаражи на одно-два машино-места, недвижимость, используемая для промышленного производства, и др.) Закон N 110-ФЗ устанавливал только предельные ставки налога. Определить конкретные ставки налога, а также составить налоговый реестр объектов недвижимости должны были органы местного самоуправления.

Подготовительный этап

Внедрение налога на недвижимость в Великом Новгороде началось с того, что был составлен реестр объектов недвижимости и определены оптимальные ставки налога.

Реестр объектов налогообложения

Создание реестра объектов недвижимости для целей налогообложения было возложено на комитет экономики и финансов администрации Великого Новгорода. По словам А.Н. Ивахненко, председателя этого комитета, к началу эксперимента в распоряжении составителей реестра имелась только устаревшая карта города. Поэтому им пришлось пешком обойти весь город и переписать всю недвижимость. Они выявили более 2000 объектов, которые были дополнительно внесены в базу. Кроме того, была проведена кодификация земельных участков и осуществлено их слияние со зданиями, строениями, сооружениями.

Сейчас реестр включает в себя информацию обо всех технических характеристиках объекта (площади, высоте, материале стен), а также сведения о правах и субъектах прав. Помимо этого реестр содержит оценку объектов. Пожалуй, нигде в России нет столь подробного сводного реестра недвижимости. По состоянию на 1 января 2006 года в реестре имелась информация более чем о 240 тыс. объектах недвижимости.

Определение ставки налога

Выбор оптимальных налоговых ставок стал следствием комплексного анализа. Прежде чем принять конкретное решение, новгородцы отработали методологию массовой оценки объектов недвижимости. "Мы приняли за основу метод сравнения продаж, - сообщила А.Н. Ивахненко. - Используя технические характеристики, содержащиеся в реестре, и применяя математические методы, мы выбрали модули, при помощи которых можно оценить промышленную, коммерческую и жилую недвижимость в многоквартирных домах, а также индивидуальные жилые дома и земельные участки под ними".

Говорят эксперты

С.Ю. Орлова, заместитель Председателя Совета Федерации РФ:

"Недвижимость и ее основа - земля всегда являлись одним из основных источников дохода в странах с рыночной экономикой. Сегодня в сфере рынка недвижимости развитых стран создается до 25% ВВП.

Чтобы в России достичь результатов, близких к показателям развитых государств, надо повысить капитализацию недвижимости.

Инструмент такого повышения - налоговое и земельное законодательство. Налог на имущество организаций не решает этой задачи. Более того, он тормозит технологическое обновление производства. Это объясняет важность и приоритетность реформирования данного сегмента налоговой системы.

Конструктивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления Великого Новгорода и Новгородской области обеспечило эффективные и согласованные решения. Став источником дохода для местного бюджета, налог на недвижимость повысил ответственность местного самоуправления за организацию налогообложения и показал эффективность проделанной работы.

Помимо финансового результата эксперимент стимулировал создание реестра объектов недвижимости, а это данные о 240 тыс. объектах недвижимости. Реестр сделал налогообложение прозрачным, чего так недостает нашей экономике.

Эксперимент стимулировал спрос на недвижимость. На 1 января 2000 года 18 организаций имели в собственности 38 земельных участков общей площадью 696 га. На 1 января 2006 года цифры возросли - это уже 140 организаций и 228 участков общей площадью 916 га.

Эксперимент послужил серьезным основанием для объединения функций государственного кадастрового учета и оценки объектов недвижимости в рамках полномочий Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Выделение полных собственников в категорию плательщиков налога на недвижимость оправданно и целесообразно.

Во-первых, оно стимулирует более эффективное использование объектов земли, реструктуризацию активов и включение недвижимости в экономический оборот на основе прав собственности.

Во-вторых, это дает возможность вкладывать средства в модернизацию производства и развитие технологий.

В-третьих, можно смягчить последствия перераспределения налогов по уровням бюджетной системы.

Если признать плательщиками этого налога организации, которые владеют на праве собственности земельными участками и расположенными на них объектами, то можно постепенно, по мере формирования единых объектов осуществить замену налога на имущество организаций и соответственно земельного налога.

Реализовать эту цель поможет прежде всего принятие закона о государственном кадастровом учете и оценке объектов недвижимости.

Кроме того, необходимы изменения во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации. Он должен быть дополнен главой "Налог на недвижимость".

Было бы целесообразно предусмотреть возможность возобновления взимания налога на недвижимость в Великом Новгороде. Возвращать участников эксперимента к уплате прежних налогов, учитывая накопленный опыт, по меньшей мере неразумно".

После того как все объекты в базе недвижимости были оценены, администрация города приступила к анализу последствий применения той или иной ставки налога. Ведь нужно было минимизировать потери от замены двух налогов (на имущество организаций и земельного) на единый.

Новгородцы избрали такую концепцию налогообложения недвижимости, при которой активная часть основных средств выводилась из-под налогообложения. Это было сделано в связи с тем, что положения о налоге разрабатывались в те годы, когда на промышленных предприятиях проводилась конверсия. Поэтому основная цель введения налога - дать возможность предприятиям переориентироваться и провести техническое перевооружение.

На первом этапе потери бюджета были запланированы. В будущем их планировалось компенсировать за счет развития рынка недвижимости, увеличения стоимости объектов налогообложения и подключения других категорий налогоплательщиков. Впоследствии, когда начал развиваться бизнес, эти потери покрывались еще и за счет роста поступлений от налога на прибыль.

Учитывая все обстоятельства, новгородцы установили ставку налога по промышленной недвижимости в размере 2% от оценочной стоимости объектов налогообложения, а по жилой - 0,5%.

Положение о налоге на недвижимость

Забегая вперед, скажем, что участники эксперимента, которые шесть лет платили налог в соответствии с Положением о налоге на недвижимость, назвали его "самым совершенным налоговым документом". Его текст занимает пять с половиной страниц, из которых полторы - форма декларации.

На первом этапе эксперимента плательщиками налога на недвижимость были признаны организации, в собственности которых одновременно находятся и здания (строения, сооружения, помещения), и земельные участки, на которых располагаются эти объекты. Под налогообложение подпадали также арендуемые земельные участки в водоохранных и санитарно-защитных зонах. Это было сделано для того, чтобы в экспериментальную группу могли попасть налогоплательщики, у которых в выкупаемый земельный участок были включены указанные территории.

На следующих этапах предполагалось, что в эксперименте будут также участвовать физические лица - собственники объектов нежилой недвижимости и земельных участков под ними, затем владельцы гаражей, а затем и собственники жилой недвижимости*(1).

Говорят эксперты

А.В. Сорокин, начальник отдела имущественных и прочих налогов Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России:

"Первоначально предполагалось, что с введением налога на недвижимость действующие налоги на землю и имущество физических и юридических лиц будут полностью отменены.

Однако на предварительном этапе, когда проводилась полномасштабная оценка налоговой базы по всем категориям объектов недвижимости в Великом Новгороде, выяснилось, что такой вариант перехода на новую систему налогообложения может не дать ожидаемого результата. Хорошие фискальные результаты прогнозировались лишь при условии, что будут установлены высокие ставки налога. Поэтому был разработан и реализован другой подход.

Переход к налогу на недвижимость должен осуществляться поэтапно, по категориям налогоплательщиков. Другими словами, итогом подготовительного этапа стала новая концепция введения налога на недвижимость.

С 1 января 2000 года началась апробация концепции - практическая реализация реформы имущественных налогов. В Великом Новгороде налог был введен с 1 января 2000 года для организаций - полных собственников недвижимости. С 2001 по 2005 год число плательщиков налога на недвижимость увеличилось в 4,4 раза. Рост числа участников эксперимента произошел в связи с выкупом земельных участков.

Поступления от налога на недвижимость за период с 2000 по 2005 год увеличились почти в 25 раз: с 300 тыс. до почти 7,5 млн. руб.

Хотя динамика поступлений по налогу на недвижимость была положительной (ежегодно поступления возростали примерно вдвое), их сумма оказалась меньше прогнозировавшихся поступлений по заменяемым налогам (налогу на имущество организаций и земельному налогу).

Вместе с тем плановые потери, связанные с переходом на новый режим налогообложения, были компенсированы дополнительными поступлениями по налогу на прибыль организаций, уплаченному участниками эксперимента, по НДФЛ, а также поступлениями от продажи земельных участков. Суммарно они оказались больше, чем те поступления по налогам на имущество и землю, которые ожидались.

Реализуемый в Великом Новгороде вариант перехода к налогу на недвижимость показал сбалансированность последнего и выгодность его как для города, так и для налогоплательщиков.

При этом следует сказать и о том, что в Великом Новгороде не был осуществлен переход к обложению налогом на недвижимость объектов жилого назначения, принадлежащих физическим лицам. Дело в том, что в 2004 году не было правовых оснований для расширения числа категорий участников эксперимента. Поэтому эксперимент по налогообложению недвижимости не был проведен в полном объеме.

Эксперимент показал, что введение налога на недвижимость требует значительной по объему и срокам подготовительной работы на местном уровне, а также решения ряда проблем на федеральном уровне.

К таким проблемам можно отнести:

- разработку методики оценки объектов недвижимости для целей налогообложения и механизма обжалования результатов оценки;

- создание единого реестра недвижимости для целей налогообложения;

- обеспечение взаимодействия между налоговыми органами, органами, осуществляющими кадастровый и технический учет недвижимого имущества, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и исполнительными органами местного самоуправления;

- завершение работ по реализации положений земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и др.).

В настоящее время Правительство РФ разрабатывает проект закона о государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости. Это поможет решить вопросы регистрации недвижимости, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества. Принятие и реализация этого закона создадут условия для введения местного налога на недвижимость по всей стране".

В документе были определены объекты налогообложения, ставки налога, порядок исчисления и уплаты налога, льготные категории объектов недвижимости и налогоплательщиков, а также порядок перевода юридических лиц на уплату налога на недвижимость.

Кроме решений новгородской думы, утверждающих Положение о налоге на недвижимость и методику оценки объектов налогообложения, был принят и ряд других документов. Это областной закон, который разрешал Великому Новгороду вводить налог на недвижимость на своей территории, Положение о реестре объектов налогообложения, Положение о комиссии по рассмотрению споров, связанных с налогообложением, Положение, регулирующее земельные отношения, и т.д.

Практика взимания налога

Участники круглого стола, представляющие различные органы государственной власти, обсудили и проблемные вопросы, которые возникли у них в связи с тем, что в городе появился новый налог.

Администрирование налога

Оказалось, что налог на недвижимость довольно прост в администрировании. В отличие от налога на имущество организаций он рассчитывается довольно легко. Муниципальные органы на 1 января каждого года делают перерасчет стоимости налогооблагаемой недвижимости. Налогоплательщики рассчитывают годовую сумму налога по известной ставке (2% от оценочной стоимости) и раз в квартал выплачивают четверть суммы.

Для налоговых органов система администрирования также упростилась: на каждого налогоплательщика велась всего одна карточка лицевого счета, деньги зачислялись также на один счет.

В самом начале эксперимента на уплату налога на недвижимость перешло всего 10 организаций. В 2005 году, к концу эксперимента, их число увеличилось до 44. "Организаторов эксперимента часто упрекали за небольшое число налогоплательщиков, - сказала А.Н. Ивахненко. - Однако, по моему мнению, их вполне достаточно, чтобы увидеть все проблемы, положительные и отрицательные стороны. Кроме того, надо учитывать отсутствие опыта по взиманию и администрированию нового налога. Поэтому будь число плательщиков налога значительно больше, могли бы возникнуть неразрешимые проблемы".

Программное обеспечение

Унифицированная автоматизированная система управления недвижимостью, созданная в Великом Новгороде, позволяет всем подразделениям городской администрации работать в едином управляющем интерфейсе. Эту систему применяют Бюро технической инвентаризации (БТИ), комитет по управлению земельными ресурсами, комитет экономики и финансов, комитет по информатизации городской администрации. Раньше ею могли пользоваться и налоговые органы, и обмен данными не представлял особой сложности. Проблемой это стало позже, когда у налоговиков появилось свое программное обеспечение.

Информацию в базу вносило каждое подразделение. Например, БТИ было ответственно за внесение в каталог технических характеристик зданий, а комитет по управлению земельными ресурсами - за информацию о земельных участках. Итоги подводились ежеквартально. Если недоставало каких-либо данных, соответствующее подразделение дорабатывало эту позицию. Пользуясь общей базой, каждый мог видеть картину состояния городской недвижимости в целом, но работать только со своей частью базы.

Эта система позволяет проводить учет всех объектов недвижимости, оценку рыночной стоимости, выписку уведомлений и статистику ошибок. Статистика до сих пор выводится ежемесячно. Из системы можно получить сводные таблицы по общему количеству объектов недвижимости, отдельно по категориям (промышленная, жилая недвижимость, гаражи и т.п.), а также по общей и частной стоимости объектов.

Участники об эксперименте

Основной целью проведения круглого стола именно в Великом Новгороде, то есть там, где проводился эксперимент, была встреча с его непосредственными участниками. Все руководители и главные бухгалтеры новгородских предприятий, которые присутствовали на совещании, высказались в пользу экспериментального налога. Причем оценки налогового режима не зависели от организационной формы предприятия.

Общее мнение сформулировал Э.В. Губанов, финансовый директор новгородского ОАО "Лактис" - одного из крупнейших в Северо-Западном округе предприятий по переработке молока: "Когда мы решали вопрос о переходе на налог на недвижимость, мы детально и скрупулезно проанализировали ситуацию. Специфика нашего предприятия такова - мы крупные переработчики сельхозпродукции. Поэтому долгое время мы имели льготы по налогу на имущество в части основных средств, используемых для переработки молочного сырья. Но, несмотря на это, решение участвовать в эксперименте было принято единогласно. Постановление городской думы о налоге на недвижимость абсолютно прозрачно. Оно позволяет без особых усилий прогнозировать собственные налоговые выплаты".

Говорят эксперты

Д.Г. Черник, президент Палаты налоговых консультантов:

"Налог на недвижимость - очень сложный налог. Причем, надо сказать, что аналогов в мире мало. Где-то есть налог на имущество, где-то - налог на землю.

Одной из немногих стран, которая ввела налог на недвижимость, является Швеция. Здесь налогообложение происходит по следующей схеме. Участок земли и строения на нем являются самостоятельными объектами налогообложения, для которых установлены налоговые ставки. Налог на недвижимость исчисляется следующим образом.

Вначале площадь земли умножается на ставку. Назовем эту величину А. Затем количество строений умножаем на ставку. Это величина В. Сложив А и В, получим С - сумму налога. Другими словами, шведский налог на недвижимость - это сумма двух налогов - земельного и на имущество.

Чтобы определить, насколько целесообразно вводить единый и комплексный налог на недвижимость, надо оценить его плюсы и минусы.

Например, из-под налогообложения выводятся основные фонды. Это хорошо или плохо? В наших условиях, когда нужно развивать промышленность, это, возможно, и хорошо. Но для бюджета это плохо. Поэтому необходимо сбалансировать интересы бизнеса и бюджета.

Мне кажется, что не столько эксперименты, сколько четкий расчет вариантов позволит ответить на вопрос, целесообразен налог на недвижимость или нет. Но в любом случае, если расчеты покажут, что этот налог эффективен, вводить его надо постепенно, по мере созревания условий".

Как считает Э.В. Губанов, для предприятий, которые проводят реконструкцию основных фондов (в первую очередь производственного оборудования), платить налог на имущество организаций экономически невыгодно. А налог на недвижимость позволяет увеличивать объемы производства за счет того, что движимые основные средства полностью выводятся из-под налогообложения. Он привел в пример свою организацию: "За пять лет эксперимента мы увеличили объем производства в пять раз. А на ближайшие три года мы поставили себе новую задачу - удвоить объем производства. И здесь, конечно, важную роль сыграл налог на недвижимость".

А.Н. Ивахненко в своем выступлении также отметила позитивное влияние налога на экономику Великого Новгорода: "Введение налога на недвижимость можно рассматривать как элемент реформы городской экономики. Например, упрощена система налогового администрирования и обеспечена стабильность налоговых поступлений. В отличие от налога на прибыль налог на недвижимость никуда не скроешь. Есть объект недвижимости, плати с него".

Кроме того, представитель администрации отметила, что создание прогнозируемых условий хозяйствования для налогоплательщиков, обеспечение предсказуемости условий для привлечения инвесторов, стимулирование развития инфраструктуры, эффективное использование земель и активизация рынка недвижимости Великого Новгорода - все это создает условия для повышения интереса к вложениям в недвижимость. А результатом этого является повышение спроса на недвижимость. Далее идет рост рыночной стоимости и увеличение поступлений в городской бюджет.

Выводы и предложения

В конце совещания были приняты официальные рекомендации участников круглого стола. В частности, законодателям надо продолжить работу над проектом новой главы Налогового кодекса "Налог на недвижимость", предусмотреть переходные положения для проведения подготовительных работ, разработать программу и организовать обучение муниципальных служащих и т. д.

Но, на наш взгляд, гораздо интереснее мнения и предложения людей, которые фактически проводили этот эксперимент. А.Н. Ивахненко коротко сформулировала основные выводы и предложения.

Во-первых, новгородская модель налогообложения недвижимости работоспособна. Ее можно использовать как учебную базу по технологиям массового учета и оценки, для формирования баз данных и управления недвижимостью, а также для подготовки муниципальных и государственных служащих в работе с налогом и налогоплательщиками.

Во-вторых, вводить налог следует поэтапно. Необходим особый федеральный закон, позволяющий регионам проводить эту работу в нужном им темпе.

И в-третьих, надо решить проблемы взаимодействия органов кадастрового и технического учета недвижимости. Без этого эффективной работы не будет.

Говорят эксперты

Г.Б. Ковалева, член Палаты налоговых консультантов:

"На мой взгляд, введение в России налога на недвижимость в том виде, как это предусмотрено Законом N 110-ФЗ и реализовано в Великом Новгороде, выгодно и удобно как для муниципальных образований и налоговых органов, так и для налогоплательщиков-организаций.

Для муниципальных бюджетов этот налог - прямой источник дохода.

Однако следует опасаться того, что при определении рыночной стоимости недвижимого имущества органы муниципального самоуправления могут существенно завысить ее. Это приведет к непосильному для налогоплательщиков увеличению сумм налоговых платежей. Что касается налоговых органов, то простота администрирования налога должна облегчить им жизнь.

Коммерческие фирмы, как мне кажется, тоже должны выиграть от введения этого налога. Ведь предполагается отменить налог на имущество организаций, которым сегодня облагается не только недвижимость, но и другие основные средства. Кроме того, организация уже в начале года будет знать, какой налог она должна уплатить. А это очень важно для планирования налоговых платежей.

С налогоплательщиками - физическими лицами все не так просто.

Если стоимость жилья будет определяться исходя из рыночных цен, сумма налога на недвижимость окажется в несколько раз больше существующего налога на имущество физических лиц. Для многих налогоплательщиков это может быть тяжелым бременем".

О.П. Глебова, директор по аудиторской и консалтинговой деятельности компании "ЮКОН":

"Процесс становления налогового законодательства в России очень труден. Тот факт, что эксперимент с введением налога на недвижимость удался в Великом Новгороде и не получился в Твери, говорит о сложности поставленной задачи. Представьте только: огромная работа по созданию реестра недвижимости, аналогичного новгородскому, должна быть проведена по всей России.

При отсутствии же этой информации бюджет налога на недвижимость в масштабах страны нельзя планировать и контролировать. А значит, ожидаемый экономический эффект может оказаться сомнительным. По мнению наших специалистов, в такой ситуации введение этого налога преждевременно.

Важным вопросом является получение достоверной рыночной цены недвижимости. Практика работы со статьей 40 Налогового кодекса свидетельствует о том, как неоднозначно это понятие трактуют участники налоговых отношений и арбитражные суды.

Кроме того, надо выбрать структуру, которая будет в рамках страны определять рыночную цену недвижимости. Если эта обязанность будет возложена, предположим, на коммерческие фирмы, то государству, безусловно, следует выработать для них "правила игры" на этом рынке. Например, путем возврата к лицензированию оценочной деятельности.

Хочется надеяться, что законодатель в процессе введения налога на недвижимость учтет все ошибки, которые были допущены раньше".

Н.С. Воронцова,

эксперт журнала "Российский налоговый курьер"

"Российский налоговый курьер", N 9, май 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Налог на жилую недвижимость и гаражи не был введен. Эксперимент проводился только с недвижимостью, которая использовалась в предпринимательской деятельности.