Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты (А.И. Абрамова, "Журнал российского права", N 3, март 2006 г.)

Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты

Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения, в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите.

В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. Поэтому обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы*(1). Следуя заявленной необходимости, можно с уверенностью предположить, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.

Прежде всего имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия "право законодательной инициативы". Хотя терминологическое словосочетание "законодательная инициатива" достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Примечательно, что со стороны правоведов делалась попытка определения законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые она была предпринята авторами законопроекта "О порядке реализации права законодательной инициативы"*(2). Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать "гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов". Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства специалистов, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права.

Для законодательной инициативы процессуально важны нормативно фиксированные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, с нашей точки зрения, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.

Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе. В соответствии со ст. 106 Регламента Государственной Думы вносимые в Государственную Думу законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы Председателю палаты. На Председателя возлагается обязанность принять представленный проект и направить его в один из комитетов Государственной Думы для проверки на соответствие требованиям, предъявляемым к его оформлению. Председатель не вправе определять судьбу законопроекта самостоятельно, тормозить его прохождение в парламенте. Решающее значение имеет доведение проекта до сведения самого законодателя, который во всех без исключения случаях должен принять предложенный проект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Наличие указанного обстоятельства исключает вероятность возникновения ситуации, при которой парламент мог бы проигнорировать инициативу, оставив ее без рассмотрения.

На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. На федеральном уровне возвращение законопроекта для выполнения инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета Государственной Думы. Практика решения данного вопроса субъектами Федерации разнообразна. Например, Регламентом Законодательного собрания Иркутской области закреплено, что решение о возвращении законопроекта принимает коллегия Собрания. Указанное решение должно быть мотивированным, о чем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. В соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия возвращение внесенного законопроекта производится на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемым к оформлению законопроекта. По Регламенту Палаты представителей Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. При возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

Анализируя приведенные регламентные предписания, можно констатировать, что независимо от определенных различий общий подход, складывающийся в практике регламентирования рассматриваемого вопроса, однозначен. Суть его состоит в том, что предусмотренные предписаниями полномочия органа, должностного лица на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, по существу, обеспечивают им возможность самим предрешать ход движения законопроекта в законодательном органе. Пользуясь предоставленной возможностью, названные субъекты могут вообще не допустить проект к рассмотрению парламентом, то есть фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган. Не исключается вероятность и длительной волокиты. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в создавшейся ситуации он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур.

Очевидно, что право возврата законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только обязанному в правоотношении законодательной инициативы субъекту, то есть самому парламенту. Должностное лицо или орган, принимающий законопроект к рассмотрению, вправе лишь зафиксировать факт соблюдения (несоблюдения) требований оформления законопроекта и проинформировать об этом непосредственно законодателя. Вместе с тем нецелесообразно доводить до заседания парламента законопроект, заведомо обреченный на отрицательную оценку параметров в его оформлении и подготовке со стороны парламента, когда, например, законопроект юридически не проработан, не отвечает современному уровню законодательной техники, не обоснован экономически, социально и т.п. В этом случае следует обратить внимание инициатора на допущенные нарушения и способствовать ему в их устранении, предоставляя необходимые разъяснения, привлекая для оказания консультативной и методической помощи специалистов аппарата, ученых и других компетентных работников.

В решении обозначенной проблемы также актуально введение специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов. Немаловажное значение имеет и проведение юридической и (или) иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение законодательного органа. Экспертизой достигается научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны.

На наш взгляд, возвращение законопроекта с целью устранения имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние, должен быть признан "находящимся без движения". Такое правило имеет особое значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, условием включения внесенного законопроекта в повестку дня очередной сессии Законодательного собрания Иркутской области является его представление не позднее чем за 20 календарных дней до начала работы сессии. Регламентом Совета народных депутатов Орловской области этот срок определен в 30 календарных дней. Введение указанного правила служит одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица, принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для повторного представления субъектом права законодательной инициативы возвращенного законопроекта в парламент.

Установление обязанности постановки каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых "совещательных" решений о судьбе такой инициативы. Здесь следует согласиться с утверждением Д.А. Ковачева о том, что содержание понятия права законодательной инициативы включает в качестве существенного признака обязанность представительного органа рассмотреть внесенный законопроект только в случае, если имеется прямое указание на данную обязанность в законе*(3). Отсутствие такого законодательного указания не дает никаких оснований считать представительный орган обязанным субъектом в правоотношении законодательной инициативы, поскольку, как правильно отмечалось в литературе: "Обязанным лицо может быть перед кем-то, кто имеет возможность действовать определенным образом или требовать исполнения этой обязанности. Без этого обязанность - ничто. Если обязанность только провозглашена и нет лица или органа, которые могли бы потребовать исполнения этой обязанности и привлечь к ответственности за ее нарушение, то такая обязанность теряет свою силу и действенность, свой государственно-обязательный характер"*(4).

По общему правилу осуществление права законодательной инициативы производится субъектом этого права самостоятельно и не может быть передано другим органам, организациям и лицам.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания субъект законодательной инициативы на стадии внесения законопроекта в законодательный орган должен предъявить данные, свидетельствующие о том, что он является надлежащим субъектом и именно ему принадлежит право законодательной инициативы на вносимый им в парламент законопроект. В случае, если в качестве субъекта права законодательной инициативы выступает коллективный орган, то должно быть предъявлено решение соответствующего коллективного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по этому законопроекту. Решение Президента РФ, члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы оформляется письменным обращением в Государственную Думу, подписанным субъектом права законодательной инициативы. Регламент предусматривает отказ в принятии законопроекта от ненадлежащего субъекта и право требования исправления допущенного нарушения (ст. 108 Регламента).

То обстоятельство, что только субъект, наделенный правом законодательной инициативы, может внести ее на рассмотрение законодательного органа, обусловливает необходимость существования правила о внесении инициативных проектов, исходящих от граждан, государственных органов, общественных организаций, не обладающих правом законодательной инициативы, через органы и лиц, наделенных таким правом. Известного уточнения, однако, требует вопрос о том, будет ли такого рода инициатива так же обязательной для принятия к рассмотрению парламентом, как и инициатива, исходящая непосредственно от правомочного субъекта. Думается, в данном случае следует говорить о "факультативном" характере инициативы, а именно: решение о рассмотрении либо отказе в рассмотрении проекта, внесенного от имени лица или органа, не имеющего права законодательной инициативы, полностью должно зависеть от усмотрения парламента. Он может принять проект и включить его в повестку дня своего заседания либо оставить проект без рассмотрения, поскольку не связан волеизъявлением субъекта, не наделенного правом законодательной инициативы. Сохранение за представительным органом такой возможности позволяет оградить его от того многообразия предложений, которые могут поступать к нему на рассмотрение.

Существенной характеристикой, позволяющей раскрыть содержание понятия права законодательной инициативы, является то, что субъектами этого права выступают носители государственной власти. Наделенные властными полномочиями, указанные субъекты в равной степени обязаны проводить в жизнь политику государства, обеспечивая баланс общественных интересов и необходимый компромисс между различными социальными, политическими, иными силами, существующими в данном обществе. Теоретически такое требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Учитывая сказанное, представляется целесообразным закрепить, в качестве определяющего законодательную инициативу признака, равноправие ее субъектов. Сущность такого равноправия состоит в создании для субъектов равных возможностей в процессе реализации права законодательной инициативы. Наличие указания на равные возможности позволяет каждому из субъектов пользоваться предоставленным ему правом законодательной инициативы без всякого различия наравне с другими субъектами этого права, а кроме того, служит основой успешного взаимодействия субъектов между собой и координации их деятельности.

По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и законодательное предложение. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.

При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения "сливается" с обсуждением непосредственно законопроекта еще на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать.

Ныне действующим Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания предусмотрено внесение в палату только готового законопроекта. Определены формы таких проектов. Согласно ст. 104 Регламента ими могут быть проекты новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; проекты законов об изменении действующих законов Российской Федерации, законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов; проекты о признании указанных законов утратившими силу либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР. Во всех перечисленных случаях в законодательный орган должен быть представлен дословный текст предлагаемого закона. Именно принятие нового текста согласно Регламенту является формой осуществления права законодательной инициативы.

Уставными документами ряда субъектов Федерации официально признана возможность реализации права законодательной инициативы в форме внесения предложений о разработке законопроектов. Анализ регламентации субъектами Федерации данного вопроса дает основание констатировать, что в практике его урегулирования используются разные подходы. Например, регламенты Палаты Представителей Республики Саха (Якутия), Законодательного Собрания Тверской области содержат лишь упоминание о законодательном предложении как одной из форм реализации права законодательной инициативы. Иначе обстоит дело в Республике Адыгея. Регламент законодательного органа этой Республики дает полную регламентацию процедуры рассмотрения законодательного предложения парламентом. Внесение законодательного предложения в законодательный орган сопровождается здесь его обязательной регистрацией. Зарегистрированное предложение для предварительного рассмотрения направляется в соответствующие комитеты (комиссии). Затем парламентом принимается решение об отклонении либо одобрении предложения. В случае одобрения законодательного предложения ставится вопрос о продолжении работы над ним в законодательном органе.

В последнее время в литературе нередко можно встретить суждения, полностью отрицающие необходимость использования законодательного предложения в качестве формы осуществления права законодательной инициативы. Никакой убедительной аргументации, доказывающей состоятельность таких суждений, при этом не приводится. Нельзя считать аргументом утверждение, указывающее лишь на то, что процедура внесения законодательного предложения в законодательный орган, сопровождаемая его последующей "трансформацией" в законопроект, сложна и громоздка, в силу чего практическая реализация законодательного предложения в законотворческой деятельности существенно затруднена.

Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный документ требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса законотворчества. Речь идет прежде всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает возможностью самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном регулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важно не потерять такую идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально на то уполномоченным органом.

Интересно отметить, что законодательная практика многих зарубежных стран идет по пути закрепления возможности реализации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов. Чаще всего законодательные предложения связываются с инициативой депутатов (Франция, Австрия, Швеция). Такая тенденция вызвана целым рядом причин, главная из которых заключается в возрастающей сложности законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных процессуальных действий и подчас неподготовленностью к этому депутатов. Существуют также трудности технического характера. К ним в первую очередь следует отнести ограниченный по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы доступ депутатов к информации и недостаточную оснащенность их ресурсами, необходимыми для выполнения законотворческой работы.

Предоставление депутатам полномочия на осуществление права законодательной инициативы в форме законодательного предложения позволяет им пользоваться этим правом в полном объеме. Депутаты получают возможность на внесение в законодательный орган от своего имени инициативы по любому вопросу, а значит, и на издание тех законов, принятие которых они считают необходимым. Их роль в осуществлении законодательной инициативы значительно повышается, а наряду с этим усиливается влияние и авторитет представительного органа, сохраняется самостоятельность законодательной власти.

Существующее различие между готовым проектом законодательного акта и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения в законодательный орган. В отношении законодательного предложения его, по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также будет служить дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять на его основе.

Следует иметь в виду, что ныне действующим федеральным конституционным законодательством предусмотрены некоторые особенности в объеме полномочий по осуществлению права законодательной инициативы отдельных категорий субъектов этого права. Так, только Президент и Правительство обладают полномочиями на внесение проектов, связанных с ратификацией, прекращением и приостановлением международных договоров; только Правительство может внести проект закона федерального бюджета. Ограничен круг субъектов права законодательной инициативы при пересмотре Конституции или внесении в нее поправок. Из числа субъектов законодательной инициативы правом на реализацию предложений о поправках либо пересмотре Конституции не наделены Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также каждый в отдельности депутат Государственной Думы и член Совета Федерации. Что касается последних, то внесение ими указанных предложений может быть осуществлено лишь при поддержке этих предложений не менее чем 1/5 депутатов Государственной Думы или же соответственно 1/5 членов Совета Федерации. Кроме того, по объему полномочий в рассматриваемой сфере субъекты делятся на субъекты, обладающие общим, и субъекты, обладающие специальным правом законодательной инициативы. Ко второй группе субъектов отнесены Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Названные субъекты не свободны в выборе предмета будущего закона и вправе вносить законопроекты только по вопросам, имеющим непосредственное отношение к их деятельности.

Принимая во внимание перечисленные характерные особенности права законодательной инициативы, в самом общем плане его можно было бы определить как гарантированную государством равную для всех субъектов права законодательной инициативы возможность в установленном порядке беспрепятственно вносить в законодательный орган проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на заседании законодательного органа.

Однако, пытаясь решить проблему определения и гарантированного обеспечения права законодательной инициативы, мы должны учитывать, что для этого недостаточно лишь сформулировать и законодательно закрепить его понятие. Чтобы понятие эффективно действовало, имело практическое применение, немаловажным представляется разработка и законодательное урегулирование иных, непосредственно с ним связанных положений. К их числу можно, например, отнести: установление условий оформления субъектом права законодательной инициативы решения о ее реализации; введение критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива может осуществляться по преимуществу тем или иным субъектом; определение мер ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, выразившиеся в воспрепятствовании реализации права законодательной инициативы.

Законодательного закрепления в рамках исследуемой проблемы требует также положение, обязывающее законодательный орган производить любые изменения заявленной законодательной инициативы только с согласия ее субъекта. При наличии такого правоположения у субъекта появляется реальная возможность "соучаствовать" в работе над инициативой на всех этапах ее прохождения в законодательном органе.

В отношении внесенного субъектом в законодательный орган законопроекта за ним сохраняется право на получение полной информации по законопроекту, на участие в доработке, в обсуждении законопроекта на заседании комитета либо самого законодательного органа. В ходе доработки, обсуждения законопроекта субъект может вносить предложения, замечания, адресуемые комитету или законодательному органу, и в то же время выражать свое отношение к предложениям и замечаниям, поступающим по законопроекту со стороны других участников законодательного процесса, высказывать согласие либо несогласие с ними. Предложения, с которыми инициатор не согласится, могут приниматься либо отклоняться законодательным органом с учетом того, поддерживаются они участником процесса, который их внес, или нет. Предложения, не поддерживаемые последним, с обсуждения снимаются. Не имеет смысла проводить по ним и голосование. Этим выражается общий интерес инициатора законопроекта и участника процесса, предложившего по нему изменения.

Субъекту, выступившему с инициативой законодательного предложения, предоставляется возможность участия в работе комитетов, комиссий, осуществляющих предварительное рассмотрение этого законодательного предложения. Он может поделиться своими соображениями, высказать мнение относительно предлагаемого разработчика законопроекта, дать необходимые пояснения. Во всех случаях, когда законодательное предложение получает "воплощение" в конкретном законопроекте, председательствующему на сессии должно вменяться в обязанность уведомление участников процесса о том субъекте, кому принадлежит идея разработки рассматриваемого в законодательном органе законопроекта.

Сегодня еще существует практика, когда инициатор законопроекта вытесняется из процесса комитетом, ответственным за рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Произведя подготовку законопроекта к первому чтению, его доработку (подчас весьма существенную), комитет при последующем рассмотрении законопроекта законодательным органом выступает уже от своего имени. Считается, что переход правосубъектности по законодательной инициативе в принципе возможен, если инициатор законопроекта по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту этого права. Но поскольку комитеты по действующему законодательству не являются субъектами законодательной инициативы, единственно, что в рассматриваемой ситуации можно допустить - это их "соавторство" с инициатором законопроекта с согласия последнего.

Активному участию субъекта в законодательном процессе призвано служить его систематическое информирование о поэтапном прохождении в палатах Федерального Собрания реализуемой им законодательной инициативы. В нынешней редакции Регламента Государственной Думы получило отражение длительное время отстаиваемое в литературе положение о необходимости того, чтобы регистрация вносимого законопроекта сопровождалась присвоением ему цифрового номера. Такая практика давно существует в парламентах некоторых зарубежных стран и полностью себя оправдала. Присвоение законопроекту номера на стадии его внесения позволяет обеспечивать контроль за последующим прохождением законопроекта в законодательном органе. Это имеет особое значение при скоплении в парламенте большого количества законодательных инициатив. Регистрационный номер согласно ст. 107 Регламента указывается вместе с наименованием законопроекта в электронной регистрационной карте, где также фиксируются сведения о законопроекте, сроках его поступления и дальнейшего рассмотрения палатами Федерального Собрания, Президентом РФ.

За инициатором законопроекта признается право на его отзыв. Требует четкой регламентации процедура реализации данного права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в продолжение которого законопроект может быть отозван. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания субъект законодательной инициативы имеет право отозвать внесенный им законопроект до принятия его в первом чтении. Неоднозначна практика урегулирования этого вопроса на региональном уровне. Например, Республика Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициативы отозвать свой законопроект до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе урегулирован вопрос Иркутской областью. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня заседания Законодательного собрания в любое время, а после ее утверждения - лишь в исключительных случаях по письменному заявлению субъекта законодательной инициативы и с обязательным изложением мотивов такого отзыва. Зарубежная парламентская практика знает два варианта решения этой проблемы: отзыв возможен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв возможен на любой стадии при допустимости переуступки права законодательной инициативы другому субъекту, наделенному таким же правом, который "берет законопроект на себя" и законодательный процесс продолжается.

Изложенное позволяет заключить, что постановка проблемы правовой регламентации вопросов реализации права законодательной инициативы и, прежде всего, их законодательного урегулирования, продиктована потребностью обеспечения и защиты этого права, его гарантированного использования.

А.И. Абрамова,

ведущий научный сотрудник отдела теории законотворчества

и систематизации законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Звягин Ю. "Предлагаю проект закона..." Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. N 8. С. 22; Сырых В.М. В кн.: Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 52; Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С. 153.

*(2) Законопроект готовился по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.

*(3) См.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003. С. 178.

*(4) Пиголкин А.С. Правовая норма - регулятор общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. Вып. 17. М., 1963. С. 17.