А нужна ли нам мировая юстиция?
О сущности и проблемных вопросах функционирования в современной России мировой юстиции написано уже немало. Однако вновь взяться за перо нас побудило отрицательное заключение Правительства РФ на законопроект, внесенный Верховным Судом РФ, в котором предлагается уменьшить численность населения на одном судебном участке до 18 тыс. человек и таким образом увеличить количество мировых судей.
Данное заключение, на наш взгляд, оставляет впечатление некой недооценки критичности сложившейся ситуации, опасности безвозвратной потери позитивных результатов судебной реформы. В нем, фактически, констатируется отсутствие проблемы, как таковой. А чего стоит только одна фраза о том, что "законом не предусмотрено увеличение численности мировых судей в связи с возрастающей нагрузкой". Так, может, институт мировой юстиции нам и не нужен или же он будет дальше развиваться "автономно" и обойдется без государственного регулирования в соответствии с насущными целями и задачами? Чтобы ответить на этот вопрос, подведем некоторые итоги деятельности мирового правосудия.
1. Как известно, еще несколько лет назад основное звено судебной системы - районные суды были "завалены" делами, а служебная нагрузка на судей фактически достигала предела их физических возможностей. В такой ситуации правосудие зачастую осуществлялось на недостаточно высоком уровне. Поэтому мировые судьи выступили в роли той инстанции, которая способствовала значительному снижению напряженности в районных судах. Это, в свою очередь, позитивно сказалось на решении многих проблем функционирования как названных судов, так и судебной системы в целом.
2. Анализ практики последних лет позволяет сделать вывод о том, что с началом работы мировых судей из года в год повышается оперативность правосудия. При этом неуклонно уменьшается количество дел, рассматриваемых с нарушением процессуальных сроков. Если в 1999 г. в Российской Федерации судами общей юрисдикции за пределами установленных сроков разрешалось 25% уголовных и 15,6% гражданских дел, то в 2004 г. - соответственно, 4,5 и 8,3%. В Пензенской области, где мировые судьи активно заработали с августа 2000 г., с нарушением сроков рассматривается не более 1 процента всех судебных дел.
3. Несомненным достоинством нового института является закрепление некоторых особых процедур разрешения споров и, в частности, учреждение апелляционной инстанции для пересмотра приговоров и решений мировых судей, не вступивших в законную силу. Введение самостоятельной инстанции является дополнительной гарантией справедливого правосудия. Практика подтверждает, что апелляция - это эффективный способ выявления и исправления судебных ошибок, обеспечения прав и свобод граждан.
4. Возрождение мировых судей, отнесенных законом как к судам субъектов Федерации, так и к судам общей юрисдикции, стало серьезным шагом на пути укрепления федеральных отношений, развития судебного федерализма. Оно сняло существовавшую ранее напряженность между центром и регионами по весьма сложным вопросам строительства российской судебной системы и назначения судей районного уровня. Вместе с тем нельзя согласиться с недавним решением об изъятии полномочий у субъектов Федерации по вопросам закрепления юридического статуса мировых судей. Так в прежней редакции Закона о мировых судьях в РФ субъекты могли сами устанавливать дополнительные требования к кандидатам, а также гарантии материального обеспечения и социальной защиты мировых судей. Эти законоположения, на наш взгляд, соответствовали статье 72 Конституции РФ, поскольку кадры судебных органов - предмет совместного ведения. Однако Законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ названные нормы Закона о мировых судьях признаны утратившими силу. На первый взгляд, такой шаг походит на неудачное выстраивание единой вертикали власти и не способствует сохранению федеративного характера государства. Для упрочения федерализма, с нашей точки зрения, в перспективе, то есть с экономическим возрождением регионов, следовало бы отказаться от двойственного статуса мировых судей и полностью передать обеспечение выполняемых ими функций в ведение субъектов. В этой связи мы разделяем мнение о том, что в будущем в региональных центрах следует сформировать самостоятельную вторую инстанцию мировых судов, и именно она, а не федеральный суд, должна принимать решения по апелляционным жалобам на акты мировых судей.*(1)
5. Система организации и функционирования мировой юстиции становится хорошей базой подготовки кадров для вышестоящих судов. Многие бывшие мировые судьи уже назначены на должности федеральных судей. Такие же позитивные процессы проходят и в аппаратах мировых судей, где создается кадровый резерв. А наиболее подготовленные сотрудники канцелярий мировых судей переходят на работу в вышестоящие суды.
6. Правоприменительная практика последних лет со всей очевидностью показывает многообразие и повышенную сложность поступающих в суды дел, что требует специальных знаний и высокой квалификации носителей судебной власти. Создание института мировой юстиции - это, безусловно, переход к специализации в работе судей. В условиях нестабильности и коллизионности законодательства она является одним из весьма действенных способов упреждения юридических ошибок и повышения качества правосудия.
7. Следует заметить, что многие мировые судьи уже сейчас размещены непосредственно на своих участках. Поэтому территориально они приблизились к населению, а правосудие стало в большей степени востребованным.
Приведен, разумеется, далеко не полный перечень позитивных аспектов деятельности мировой юстиции. И можно сказать, что возлагаемые на данный институт надежды по большей части оправдываются. С приходом на правовое поле мировых судей правосудие стало более доступным для населения, более качественным и оперативным.
Вместе с тем, нельзя не отметить и те проблемы, с которыми сталкиваются в своей работе мировые судьи и, следовательно, наши граждане. Как и предполагалось, на первый план вышли сложности не только чисто правового, но и кадрового, организационного и экономического свойства. Назовем наиболее существенные из них.
На начальном этапе становления новой инстанции прогнозировалось, что она возьмет на себя нагрузку, равную 7-8% уголовных, 50% гражданских и административных дел.*(2) Исходя из указанных параметров рассчитывалась штатная численность мировых судей. Однако законодатель вскоре изменил юрисдикцию, расширив подсудность дел, отнесенных к их ведению. Практика показала, что этими судьями разрешается значительно больше правовых споров, чем планировалось. В Пензенской области за 2005 г. мировыми судьями рассмотрено 72% всех гражданских, 35% уголовных и почти 90% административных дел. И нагрузка продолжает возрастать, причем как в удельном выражении, так и в абсолютном количестве дел. Подобная тенденция отмечается во всех регионах России. Уже никого из работников судебной системы не удивляет ситуация, когда на одном судебном участке мировой судья рассматривает 6-7 и даже 12 тыс. дел., удивительно другое: как вообще возможно в существующие для мирового судьи сокращенные, по сравнению с федеральным судом, процессуальные сроки качественно и своевременно рассмотреть такую массу дел. На подобного рода все более многочисленные "критические участки" вынужденно в авральном порядке стягиваются сотрудники аппаратов мировых судей других районов, даже федеральных судов, а ведь там нагрузка тоже довольно высока. И, позвольте спросить, можно ли считать подобную ситуацию нормальной? Сколько она может продолжаться? О какой доступности правосудия и его эффективности в таком случае может идти речь?
Сам субъект с учетом современного законодательства не в состоянии эффективно решать проблемы с нагрузкой. На уровне региона можно перераспределить конкретные территории (улицы) по судебным участкам, чтобы как-то выровнять ситуацию, но в таком случае вместо одного сверхперегруженного участка получается уже несколько существенно перегруженных. Причем делами "завалены" уже не только областные центры, но и периферийные районы.
Первоначально Верховный Суд РФ внес предложение по формированию судебных участков мировых судей на территории с численностью населения не до 30 тыс., как сейчас предусмотрено, а до 15 тыс. человек. Это потребовало бы увеличения числа мировых судей с 6470 до 9566. Однако данная инициатива не была поддержана. Тем не менее, впоследствии Государственная Дума обратилась к Правительству с предложением определять количество мировых судей, исходя из численности населения 18-19 тыс. человек на одном участке.*(3) Аналогичная инициатива была выдвинута участниками "круглого стола" в Совете Федерации, что, в первую очередь, мотивировалось наличием четырехкратной, по сравнению с общероссийской, нагрузкой мирового судьи.*(4) Как видно из заключения Правительства, о котором мы сказали в самом начале, и данное предложение понимания тоже не нашло. Тем не менее, Государственная Дума все же приняла в первом чтении поправки к действующему законодательству, предусматривающие увеличение штатной численности мировых на 1451 единицу.*(5)
Противниками подобных инициатив почему-то не учитывается, что уровень социальной конфликтности продолжает оставаться высоким, причем на фоне выраженной популяризации института судебной защиты. Количество многих категорий преступлений и административных правонарушений продолжает расти, поэтому в перспективе суды, в том числе мировых судей, вряд ли ждет существенное снижение процессуальной нагрузки.
Одним из доводов своей позиции Правительство привело неполную укомплектованность штата мировых судей. Однако процент некомплекта относительно небольшой, и это в основном связано с текущей работой по движению кадров, например переходом некоторых мировых на работу в федеральную систему.
Мы убеждены, что названную острейшую проблему перегруженности мировой юстиции необходимо срочно решать, дабы не дискредитировать в конечном итоге социально значимый институт. Главное, что, на наш взгляд, следует сделать - это все же увеличивать штатную численность мировых судей, в первую очередь, в тех районах, где это наиболее необходимо.
Параллельно следует использовать другие варианты выхода из кризисного состояния. Можно уменьшить объем осуществляемых мировыми судьями полномочий. В частности, передать районным судам наиболее сложные конфликты, вытекающие из земельных, гражданских и жилищных правоотношений. И прежде всего, те, которые требуют для их разрешения производства экспертиз. По административным спорам вполне можно рассмотреть вопрос о том, чтобы все дела, по которым предусмотрено наказание только в виде штрафа, рассматривались самими административными органами, а не судами, как это зафиксир
