А нужна ли нам мировая юстиция? (В.А. Терехин, В.В. Захаров, "Российская юстиция", N 4, апрель 2006 г.)

А нужна ли нам мировая юстиция?

О сущности и проблемных вопросах функционирования в современной России мировой юстиции написано уже немало. Однако вновь взяться за перо нас побудило отрицательное заключение Правительства РФ на законопроект, внесенный Верховным Судом РФ, в котором предлагается уменьшить численность населения на одном судебном участке до 18 тыс. человек и таким образом увеличить количество мировых судей.

Данное заключение, на наш взгляд, оставляет впечатление некой недооценки критичности сложившейся ситуации, опасности безвозвратной потери позитивных результатов судебной реформы. В нем, фактически, констатируется отсутствие проблемы, как таковой. А чего стоит только одна фраза о том, что "законом не предусмотрено увеличение численности мировых судей в связи с возрастающей нагрузкой". Так, может, институт мировой юстиции нам и не нужен или же он будет дальше развиваться "автономно" и обойдется без государственного регулирования в соответствии с насущными целями и задачами? Чтобы ответить на этот вопрос, подведем некоторые итоги деятельности мирового правосудия.

1. Как известно, еще несколько лет назад основное звено судебной системы - районные суды были "завалены" делами, а служебная нагрузка на судей фактически достигала предела их физических возможностей. В такой ситуации правосудие зачастую осуществлялось на недостаточно высоком уровне. Поэтому мировые судьи выступили в роли той инстанции, которая способствовала значительному снижению напряженности в районных судах. Это, в свою очередь, позитивно сказалось на решении многих проблем функционирования как названных судов, так и судебной системы в целом.

2. Анализ практики последних лет позволяет сделать вывод о том, что с началом работы мировых судей из года в год повышается оперативность правосудия. При этом неуклонно уменьшается количество дел, рассматриваемых с нарушением процессуальных сроков. Если в 1999 г. в Российской Федерации судами общей юрисдикции за пределами установленных сроков разрешалось 25% уголовных и 15,6% гражданских дел, то в 2004 г. - соответственно, 4,5 и 8,3%. В Пензенской области, где мировые судьи активно заработали с августа 2000 г., с нарушением сроков рассматривается не более 1 процента всех судебных дел.

3. Несомненным достоинством нового института является закрепление некоторых особых процедур разрешения споров и, в частности, учреждение апелляционной инстанции для пересмотра приговоров и решений мировых судей, не вступивших в законную силу. Введение самостоятельной инстанции является дополнительной гарантией справедливого правосудия. Практика подтверждает, что апелляция - это эффективный способ выявления и исправления судебных ошибок, обеспечения прав и свобод граждан.

4. Возрождение мировых судей, отнесенных законом как к судам субъектов Федерации, так и к судам общей юрисдикции, стало серьезным шагом на пути укрепления федеральных отношений, развития судебного федерализма. Оно сняло существовавшую ранее напряженность между центром и регионами по весьма сложным вопросам строительства российской судебной системы и назначения судей районного уровня. Вместе с тем нельзя согласиться с недавним решением об изъятии полномочий у субъектов Федерации по вопросам закрепления юридического статуса мировых судей. Так в прежней редакции Закона о мировых судьях в РФ субъекты могли сами устанавливать дополнительные требования к кандидатам, а также гарантии материального обеспечения и социальной защиты мировых судей. Эти законоположения, на наш взгляд, соответствовали статье 72 Конституции РФ, поскольку кадры судебных органов - предмет совместного ведения. Однако Законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ названные нормы Закона о мировых судьях признаны утратившими силу. На первый взгляд, такой шаг походит на неудачное выстраивание единой вертикали власти и не способствует сохранению федеративного характера государства. Для упрочения федерализма, с нашей точки зрения, в перспективе, то есть с экономическим возрождением регионов, следовало бы отказаться от двойственного статуса мировых судей и полностью передать обеспечение выполняемых ими функций в ведение субъектов. В этой связи мы разделяем мнение о том, что в будущем в региональных центрах следует сформировать самостоятельную вторую инстанцию мировых судов, и именно она, а не федеральный суд, должна принимать решения по апелляционным жалобам на акты мировых судей.*(1)

5. Система организации и функционирования мировой юстиции становится хорошей базой подготовки кадров для вышестоящих судов. Многие бывшие мировые судьи уже назначены на должности федеральных судей. Такие же позитивные процессы проходят и в аппаратах мировых судей, где создается кадровый резерв. А наиболее подготовленные сотрудники канцелярий мировых судей переходят на работу в вышестоящие суды.

6. Правоприменительная практика последних лет со всей очевидностью показывает многообразие и повышенную сложность поступающих в суды дел, что требует специальных знаний и высокой квалификации носителей судебной власти. Создание института мировой юстиции - это, безусловно, переход к специализации в работе судей. В условиях нестабильности и коллизионности законодательства она является одним из весьма действенных способов упреждения юридических ошибок и повышения качества правосудия.

7. Следует заметить, что многие мировые судьи уже сейчас размещены непосредственно на своих участках. Поэтому территориально они приблизились к населению, а правосудие стало в большей степени востребованным.

Приведен, разумеется, далеко не полный перечень позитивных аспектов деятельности мировой юстиции. И можно сказать, что возлагаемые на данный институт надежды по большей части оправдываются. С приходом на правовое поле мировых судей правосудие стало более доступным для населения, более качественным и оперативным.

Вместе с тем, нельзя не отметить и те проблемы, с которыми сталкиваются в своей работе мировые судьи и, следовательно, наши граждане. Как и предполагалось, на первый план вышли сложности не только чисто правового, но и кадрового, организационного и экономического свойства. Назовем наиболее существенные из них.

На начальном этапе становления новой инстанции прогнозировалось, что она возьмет на себя нагрузку, равную 7-8% уголовных, 50% гражданских и административных дел.*(2) Исходя из указанных параметров рассчитывалась штатная численность мировых судей. Однако законодатель вскоре изменил юрисдикцию, расширив подсудность дел, отнесенных к их ведению. Практика показала, что этими судьями разрешается значительно больше правовых споров, чем планировалось. В Пензенской области за 2005 г. мировыми судьями рассмотрено 72% всех гражданских, 35% уголовных и почти 90% административных дел. И нагрузка продолжает возрастать, причем как в удельном выражении, так и в абсолютном количестве дел. Подобная тенденция отмечается во всех регионах России. Уже никого из работников судебной системы не удивляет ситуация, когда на одном судебном участке мировой судья рассматривает 6-7 и даже 12 тыс. дел., удивительно другое: как вообще возможно в существующие для мирового судьи сокращенные, по сравнению с федеральным судом, процессуальные сроки качественно и своевременно рассмотреть такую массу дел. На подобного рода все более многочисленные "критические участки" вынужденно в авральном порядке стягиваются сотрудники аппаратов мировых судей других районов, даже федеральных судов, а ведь там нагрузка тоже довольно высока. И, позвольте спросить, можно ли считать подобную ситуацию нормальной? Сколько она может продолжаться? О какой доступности правосудия и его эффективности в таком случае может идти речь?

Сам субъект с учетом современного законодательства не в состоянии эффективно решать проблемы с нагрузкой. На уровне региона можно перераспределить конкретные территории (улицы) по судебным участкам, чтобы как-то выровнять ситуацию, но в таком случае вместо одного сверхперегруженного участка получается уже несколько существенно перегруженных. Причем делами "завалены" уже не только областные центры, но и периферийные районы.

Первоначально Верховный Суд РФ внес предложение по формированию судебных участков мировых судей на территории с численностью населения не до 30 тыс., как сейчас предусмотрено, а до 15 тыс. человек. Это потребовало бы увеличения числа мировых судей с 6470 до 9566. Однако данная инициатива не была поддержана. Тем не менее, впоследствии Государственная Дума обратилась к Правительству с предложением определять количество мировых судей, исходя из численности населения 18-19 тыс. человек на одном участке.*(3) Аналогичная инициатива была выдвинута участниками "круглого стола" в Совете Федерации, что, в первую очередь, мотивировалось наличием четырехкратной, по сравнению с общероссийской, нагрузкой мирового судьи.*(4) Как видно из заключения Правительства, о котором мы сказали в самом начале, и данное предложение понимания тоже не нашло. Тем не менее, Государственная Дума все же приняла в первом чтении поправки к действующему законодательству, предусматривающие увеличение штатной численности мировых на 1451 единицу.*(5)

Противниками подобных инициатив почему-то не учитывается, что уровень социальной конфликтности продолжает оставаться высоким, причем на фоне выраженной популяризации института судебной защиты. Количество многих категорий преступлений и административных правонарушений продолжает расти, поэтому в перспективе суды, в том числе мировых судей, вряд ли ждет существенное снижение процессуальной нагрузки.

Одним из доводов своей позиции Правительство привело неполную укомплектованность штата мировых судей. Однако процент некомплекта относительно небольшой, и это в основном связано с текущей работой по движению кадров, например переходом некоторых мировых на работу в федеральную систему.

Мы убеждены, что названную острейшую проблему перегруженности мировой юстиции необходимо срочно решать, дабы не дискредитировать в конечном итоге социально значимый институт. Главное, что, на наш взгляд, следует сделать - это все же увеличивать штатную численность мировых судей, в первую очередь, в тех районах, где это наиболее необходимо.

Параллельно следует использовать другие варианты выхода из кризисного состояния. Можно уменьшить объем осуществляемых мировыми судьями полномочий. В частности, передать районным судам наиболее сложные конфликты, вытекающие из земельных, гражданских и жилищных правоотношений. И прежде всего, те, которые требуют для их разрешения производства экспертиз. По административным спорам вполне можно рассмотреть вопрос о том, чтобы все дела, по которым предусмотрено наказание только в виде штрафа, рассматривались самими административными органами, а не судами, как это зафиксировано по некоторым составам в КоАП сейчас.

Важным направлением совершенствования деятельности мировых судей должно быть реальное улучшение условий их работы и материально-технического обеспечения, которые сегодня на порядок хуже, чем у федеральных судов. На наш взгляд, необходимо закрепление на федеральном уровне норм обеспеченности мировых судей материальными ресурсами, достаточными для цивилизованного функционирования. Надо приложить максимум усилий для размещения всех мировых судей на своих судебных участках. Тогда они будут сполна востребованы населением.

Порождает сложности отсутствие у мировых судей помощников, а также судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности.

Одной внутренней и исторически подтвержденной особенностью института мировой юстиции является упрощенность, по сравнению с общим порядком, соответствующих процедур судебного разбирательства. У нас же этот внутренний потенциал остался не до конца реализованным. В отечественной судебной системе мировые судьи и федеральные суды ведут производство, руководствуясь одними и теми же процессуальными нормами. В связи с данными обстоятельствами, перспективным направлением существенного снижения нагрузки на мировых судей может стать большее внедрение механизмов процессуальной экономии.

Возможно упростить процедуры разбирательства дел и изготовления документов. Думается, что по гражданским и административным делам следует категорично поставить вопрос о том, чтобы законодательно закрепить достаточность вынесения только письменной резолютивной части судебных актов. Они в 98% случаев не обжалуются. По заявлению или жалобе стороны, разумеется, потребуется выдача мотивированного решения, которое будет изготавливаться в течение определенного срока. В гражданском процессе нужно упразднить принцип непрерывности, расширить сферу применения приказного производства, например по простым делам о взыскании налоговых и коммунальных платежей, задолженности по кредитному договору, платы за услуги медвытрезвителя, членских и целевых взносов в садоводческие и аналогичные товарищества. В судопроизводстве, несомненно, следует совершенствовать процедуры примирения, поскольку приоритетной функцией этого института является не применение мер государственного принуждения, а примирение или сближение позиций конфликтующих сторон.

Также в целях более адекватной и полной реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 27.06.2005 N 7-П в УПК РФ следует четко прописать процедуру и формы предварительного расследования по делам частного обвинения, что значительно упростит рассмотрение данной категории дел мировыми судьями.

Возможно следует уделить внимание и предложениям о введении в административное судопроизводство института особого порядка по аналогии с гл. 40 УПК РФ при признании правонарушителем своей вины и согласии на привлечение к ответственности, когда дела рассматриваются без проведения судебного разбирательства и исследования доказательств.

В заключение нам хотелось бы ответить на заданный в начале настоящей статьи вопрос. Бесспорно, что нашему обществу нужна мировая юстиция. Но она нужна именно как одна из важнейших составляющих судебной власти, как полноценно работающий государственный механизм, способный эффективно выполнять свои функции, надежно обеспечивать права и свободы граждан.

Думается, что институт мировых судей с учетом результатов его работы вполне заслужил каждодневное и самое внимательное отношение к нему со стороны государства, а также чуткую и своевременную реакцию на свои потребности. Решение же обозначенных нами проблем и реализация хотя бы некоторых из указанных инициатив, увязанная в единый продуманный комплекс мероприятий, будет способствовать повышению эффективности судебной защиты и, в целом, укреплению весьма хрупкого доверия граждан к институтам государства.

В.А. Терехин,

председатель Пензенского областного суда, заслуженный юрист РФ,

кандидат юридических наук

В.В. Захаров,

помощник председателя Пензенского областного суда,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 4, апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подр.: В.И. Радченко. Доступное правосудие. В сб. ст. "Судебная реформа в Российской Федерации". М., 2005. С. 24.

*(2) См.: Гусев А.В. Мировая юстиция: создание независимого и доступного правосудия // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 7. С. 3.

*(3) Парламентская газета. 2005. 19 марта.

*(4) Парламентская газета. 2005. 3 июня.

*(5) Ю. Проскурякова. Идите с миром // Российская газета. 2005. 20 декабря.