Новые формы народовластия или старый референдум? (В.В. Комарова, "Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.)

Новые формы народовластия
или старый референдум?

Страны СНГ провозгласили себя демократическими государствами, закрепив право своих народов участвовать в осуществлении государственной и местной власти. Наиболее распространенной формой непосредственного народовластия после выборов стал институт референдума*(1). Насколько унифицирован в теории и практическом применении этот институт? В силу появления в Российской Федерации новых форм непосредственного народовластия полезно обозначить их соотношение, особенно если они близки по процедуре проведения и формам. Речь пойдет о теоретических разногласиях и их практических воплощениях.

Итак, референдум, плебисцит, и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Следует отметить, что наиболее близкими институту референдума по форме и содержанию институтами непосредственной демократии К.М. Тахтарев считал референдум, инициативу и избрание властей народом*(2). Основными практикующимися формами непосредственного законодательства И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит*(3). В свою очередь, Ю.А. Дмитриев и автор настоящей статьи приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к референдуму следующие институты непосредственной демократии: выборы народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; отзыв народных представителей*(4).

В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно.

Энциклопедия так объясняет значение этих терминов: "Плебисцит (от лат. plebiscitum, от plebis - простой народ и scitum - решение, постановление) - 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в нач. 5 в. до н.э.; 2)один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности"*(5). "Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам"*(6).

Несколько отличаются от приведенных определения этих институтов, данные в "Российской юридической энциклопедии": "Плебисцит - всенародное обсуждение, вид всенародного голосования, референдум". И далее: "С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. Однако плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим судьбоносный характер для страны или региона: о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, доверии лидеру страны"*(7). "Референдум - один из институтов непосредственной демократии наряду с народной инициативой, плебисцитом, прямым правлением"*(8). Составители "Российской юридической энциклопедии" не усматривают различия между плебисцитом, референдумом, всенародным обсуждением и всенародным голосованием.

Новая иллюстрированная энциклопедия приводит следующие определения интересующих нас терминов: "Плебисцит - 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собранием плебеев; 2) один из видов народного голосования. В международных отношениях применяется при опросе населения территории о ее принадлежности к тому или иному государству"*(9). В этом определении налицо противоречие - отождествление народного голосования и опроса, в то время как это принципиально различные понятия. Референдум здесь - форма принятия законов или решение "наиболее важных вопросов государственной жизни путем всеобщего голосования"*(10). "Словарь иностранных слов": "плебисцит - всенародное голосование, референдум"*(11); "Референдум - всенародное голосование по какому-либо важному вопросу государственной жизни"*(12).

"Дипломатический словарь" дает определение только термина "плебисцит" - это одна из форм выявления воли населения по тому или иному вопросу по средством голосования. Плебисцит может быть использован для определения государственной принадлежности какой-либо территории или ее части, а также для решения вопроса относительно объединения двух или нескольких государств в целях создания конфедерации или федерации*(13).

"Политологический энциклопедический словарь" более краток в определении этих терминов: "плебисцит - вид всенародного голосования"*(14), а "референдум - всенародное волеизъявление (голосование или опрос) по важному или общественному вопросу"*(15). Здесь так же, как и в "Новой иллюстрированной энциклопедии", отождествляются понятия голосования и опроса.

Приведенные определения наглядно демонстрируют единство в том, что и плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования, при этом большинство из них указывают на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве. Некоторые энциклопедии и словари плебисцит и референдум отождествляют как один институт*(16).

В словаре Ф. Брокгауза и И. Ефрона дано следующее определение плебисциту: "Плебисцит как институт современного государственного права есть законодательное постановление, принимаемое или отвергаемое всенародным голосованием". Государственный строй, основанный на плебисците, противоположен представительному: при последнем законодательные вопросы решаются коллегиями, избранными народом и представляющими его, при первом - непосредственно народом. К" институту плебисцита весьма близок институт референдума. Так что между ними трудно указать принципиальное различие: термин плебисцит употребляется во Франции и Италии, термин референдум - в Швейцарии"*(17). Авторы плебисцит и референдум не отождествляют, хотя и отмечают близость этих двух институтов, отсутствие между ними принципиального различия. Подчеркивается, что референдум в основном применяется при решении законодательных вопросов.

Референдум, как отмечает, в "Большой энциклопедии" С.Н. Южаков, призван утвердить акт, одобренный представительными органами, а плебисцит "является обращением исполнительной власти к народному суду не только с одобрения народного представительства, но даже вопреки ему и против его"*(18). В свою очередь, Л. Дюги указывает на то, что за понятиями референдума и плебисцита скрываются разные явления ("референдум очень ясно отличается от плебисцита"*(19)). Референдум - прямое народное правление, когда законы обсуждаются и вотируются парламентом, при этом законы вступают в силу только после их одобрения непосредственным голосованием граждан. Иное дело плебисцит, который "имеет тенденцию установить представительное правление; это - акт, при посредстве которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его, сверх того, составить конституцию"*(20). Данная позиция приводит к смешению двух институтов непосредственного народовластия - выборов, которые служат для делегирования власти одному человеку и установить представительное правление и референдуму, который призван решить конкретный вопрос. Происходит взаимозаменяемость этих институтов, что в корне не верно. Правильным основанием для отграничения плебисцита от референдума, по мнению Л.И. Воловой, указывают авторы "Британской энциклопедии". В ней отмечается, что существенным признаком, отличающим плебисцит от референдума, является то, что плебисцитное голосование решает специфический вопрос и в большинстве случаев применяется для "разрешения судьбы населения и территории", а референдум - "голосование населения для принятия законов и в практике применяется в большинстве случаев для решения местных и государственных проблем"*(21).

Безусловно, возникает вопрос о критериях отнесения вопроса к "судьбоносным". Например, Ж. Робер придерживается следующего мнения: референдум проводят, чтобы выяснить волю народа по какому-либо вопросу или закону, а плебисцит предполагает одобрение или неодобрение со стороны граждан главы государства. "Однако у этих двух понятий есть общая сторона, - констатирует Робер, - вызванная трудностью отделить вопрос, поставленный главой государства, от его личности"*(22).

Особое внимание следует обратить на работу Жака Дюкло, который в результате анализа народных голосований, проведенных во Франции в 60-е годы, определяет их как "референдумы плебисцитарного характера"*(23). Думается, именно они являются классическим примером плебисцитарных референдумов.

Среди видных советских ученых-государствоведов также нет единства в этом вопросе. Так, В.Ф. Коток считает, что нет различия между референдумом, опросом населения и плебисцитом*(24). "Плебисцит, т.е. опрос народа по определенному вопросу, который почти не отличается от референдума", - пишет И.П. Трайнин*(25). Однако В.Т. Кабышев отмечает, что плебисцит - институт международного права, и в этом его отличие от референдума*(26). По мнению Р.А. Сафарова термины "плебисцит" и "референдум" означают одно и то же*(27). Как полагают М.В. Баглай и В.А. Туманов "по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин "плебисцит" часто употребляется как синоним референдума"*(28).

По утверждению Л.И. Воловой плебисцит и референдум "представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного*(29)".

С приведенными точками зрения трудно согласиться по следующим причинам:

во-первых, принадлежность одного института к данной отрасли права, а иного - к другой не является основанием для выявления различий между ними. Разница должна быть раскрыта на основе глубокого содержательного анализа обоих институтов, их внутренних механизмов;

во-вторых, оба института - и плебисцит, и референдум относятся к одной правовой отрасли - конституционному праву. И у того, и у другого может быть международно-правовой эффект, но он не обязателен, а факт его существования недостаточен для обоснования отнесения данного института к международному праву;

в-третьих, полное отождествление института референдума и плебисцита все-таки неправомерно - существующая практика их проведения позволяет выделить различия в предмете голосования;

в-четвертых, что касается отождествления плебисцита с понятием "всенародный опрос", то мы полностью согласны с Р.А. Сафаровым в той части, что опрос - это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не народное голосование.

Французский юрист М. Дюверже отмечал, что референдум - это одобрение реформ, в то время как плебисцит выражает доверие к человеку. В первом случае голосуют за закон, а во втором - за человека*(30).

Очень интересен опыт легендарного генерала де Голля в применении плебисцита: на народное голосование выносился проект определенного акта, с принятием которого президент недвусмысленно связывал свое дальнейшее пребывание у власти*(31).

"Между референдумом и плебисцитом трудно найти формальную юридическую разницу, - считает В.В. Маклаков. Чаще все имеются различия по целям, которых желают достичь с помощь голосования"*(32).

Леон Дюги под референдумом понимает прямое народное правление, а плебисцит, по его мнению, это акт, посредством которого "народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его сверх того составить конституцию"*(33).

В частности, К.В. Цветанов полагает, что "если при референдуме содержание народного волеизъявления включает лишь вынесенный на голосование проект правового акта, то при плебисците сам проект как бы отодвигается на задний план, а содержание волеизъявления народа касается политической линии президента (правительства) в целом, выражая отношение суверена к проводимой им государственной политике"*(34).

В чем же видят различие между референдумом и плебисцитом? Это предмет голосования, вопрос, выносимый на утверждение народом.

Такое основание для различия между референдумом и плебисцитом, очевидно, носит чисто научный, доктринальный характер, разница между ними сводится лишь к традициям словоупотребления. На практике оба института могут регулироваться единой системой нормативных актов, проводятся по единым процедурам на основании единых принципов и имеют императивный характер. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету*(35). Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).

Возможно, для определения вопроса судьбоносным, поскольку именно такая трактовка вопроса является отличительной для выделения подвида плебисцитарных референдумов, следует закрепить механизм прекращения полномочий органа, вынесшего на голосование такой вопрос в случае его отклонения народом. Думается, вполне допустимо в будущем внести изменения в действующее законодательство по внедрению этого вида референдума в России*(36).

По мнению С.В. Троицкого, плебисцит является разновидностью референдума, но обладает своей спецификой как по объекту голосования, так и по правовым основам. Плебисцит, полагал он, имеет факультативный характер, его обязательное проведение не предписывается нормами конституционного законодательства, хотя он возможен и на базе конституционных и других правовых норм, чаще он имеет своей правовой основой указ главы государства, военного режима. В качестве примера он приводит практику проведения референдума в Бангладеш и Пакистане. Соглашаясь с С.В. Троицким в том, что плебисцит - разновидность референдума по предмету голосования, тем не менее укажем, что различная правовая основа (кто назначает и инициирует) и обязательность (необязательность) проведения характерна для института референдума в целом и является основанием для отдельных классификаций этого института.

Плебисцитарный вариант приведения системы государственных институтов в состояние равновесия через координацию их деятельности применим в крайнем случае, когда иные варианты исчерпаны или не существуют. В конституциях большинства демократических стран предусмотрены такие внутренние механизмы регулирования государственной системы: процедура вотума доверия президенту (правительству), роспуск парламента и контроль конституционности поведения институтов исполнительной и законодательной властей третьей властью - конституционным судом. Учитывая нерезультативность этих регуляторов в некоторых странах, например в России, можно считать, что существование института плебисцитарного референдума вполне оправданно.

В современной государственно-правовой практике также происходит подмена одного института другим. Например, в Сирии и Египте предусмотрены выборы президента через референдум. Нынешний президент Египта X. Мубарак, возглавляющий правящую Народно-демократическую партию, трижды побеждал на всенародных референдумах - в 1981, 1987 и 1993 гг., но во всех случаях в полном соответствии с египетской Конституцией он был единственным кандидатом, не имевшим никакой оппозиции. В ходе референдума 1987 г. кандидатуру X. Мубарака поддержали, согласно официальным данным, 97 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Думается, в законодательстве этих стран закреплен и регулируется плебисцитарный референдум. Примерами плебисцита могут так же служить голосования, проведенные в условиях авторитарного политического режима в Чили (1978, 1980 гг.), в Южной Корее (1969, 1972 и 1980 гг.), на Гаити (1964, 1971 гг.)*(37).

Терминологическая неясность существует и в законодательстве зарубежных стран. Например, в бразильской Конституции 1988 г. применяются оба понятия - референдум и плебисцит. Так, на основании толкования ст. 49 Конституции Бразилии 1988 г., определяющей компетенцию Национального конгресса, М.Ф. Чудаков пришел к выводу, что референдум в Бразилии носит консультативный характер, а плебисцит - императивный, или решающий, характер*(38). В некоторых странах применяется только термин "референдум" (Италии, Испания), а в некоторых - только "плебисцит" (Коста-Рика, Чили и др.).

Косвенное указание на возможность плебисцита дают положения Основного закона, в которых предусматривается в качестве инициатора голосования орган исполнительной власти. Невозможно предположить, что референдум превратится в плебисцит, если голосование проводится по инициативе группы избирателей.

Во многих странах полномочиями на принятие решений о проведении референдума обладают их высшие законодательные органы*(39). Положительное народное голосование может стать основанием для роспуска парламента, если оно выявляет несоответствие между народной волей и волей законодателя. Соответствие должно быть восстановлено путем досрочных выборов: через замену персонального состава законодательной власти и на этой основе - замену прежнего содержания воли данной власти новым содержанием, прежней направленности - новой направленностью.

Наоборот, неутверждение проектов, поддерживаемых институтами исполнительной власти, должно привести к замене персонального состава этих институтов, ибо выявилось несоответствий между их волей и волей суверена государственной власти. Выход: отставка президента и правительства.

Однако плебисцитарный вариант приведения систем государственных институтов в состояние равновесия через коррекцию их поведения применим тогда, когда иные, внутрисистемные, варианты исчерпаны или не применимы: либо они не существуют, либо функционируют, но формально и нерезультативно. Данный вариант применим прежде всего в так называемых президентских республиках, т.е. когда смещение президента с должности или роспуск парламента невозможны либо маловероятны из-за тех или иных процедурных препятствий. Именно в этих случаях народ должен выступать как арбитр между высшими институтами государственной власти, предупреждая паралич системы представительного правления из-за ее неспособности выбраться из кризисного состояния при помощи собственных механизмов, внутренними средствами преодолеть коллизии между составляющими ее компонентами.

Теперь обратимся к голосованию по вопросам изменения границ муниципального образования.

Нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(40) закреплена обязательная форма получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований: путем голосования.

Так, М. Курячая называет ее новой формой народовластия*(41), с чем категорически нельзя согласиться.

Указанное голосование является обязательным способом получения согласия населения муниципального образования в случаях:

- изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов; изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Правовые основы указанных видов голосования сформулированы путем легальной аналогии. Согласно п. 5 ст. 24 названного Закона голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Сами отсылочные нормы по регулированию процедуры голосования указывают на нормы законодательства, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдумов. Все это позволяет говорить об этом голосовании как об обязательном референдуме на местном уровне по вопросу изменения границ муниципального образования и изменении статуса муниципального образования. Думается, правомерно внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", переименовав процедуру "голосование" в правомерную в данном случае форму: "референдум".

Итак, различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования - в предмете. Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету. Наличие в законодательстве Российской Федерации различных формулировок и названий одной формы народовластия*(42) не расширяет пределы демократического поля, наоборот - является базой для путаницы в нормотворчестве и правоприменении, основой для схоластических споров, отвлекающих от обоснования и проработки новых способов народовластия.

В.В. Комарова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и

муниципального права Московской государственной юридической академии

"Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.

*(2) См.: Тахтарев К.М. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С.189, 224.

*(3) См.: Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистических странах (референдум и законодательная инициатива) // Советское государство. 1937. N 1, 2. С. 100.

*(4) См.: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. 1995. N 7. С. 52-56.

*(5) БСЭ. М., 1975. Т. 20. С. 51.

*(6) БСЭ. М., 1975. Т. 22. С. 54.

*(7) Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 707.

*(8) Там же. С. 863.

*(9) Новая иллюстрированная энциклопедия. М., 2001. Т. 14. С. 113.

*(10) Новая иллюстрированная энциклопедия. Т. 15. С. 195.

*(11) Словарь иностранных слов. М., 1984. С. 384.

*(12) Словарь иностранных слов. С. 433.

*(13) См.: Дипломатический словарь. М, 1986. Т. 2. С. 385.

*(14) Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 248.

*(15) Политология. Энциклопедический словарь. С. 341.

*(16) См.: Курячая М. Дис: канд. юрид. наук. М., 2004. С. 69.

*(17) Энциклопедический словарь. Изд. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. СПб., 1899. Т. 23-а. С. 861.

*(18) Большая энциклопедия / под ред. Южакова С.Н. Т. 16. СПб., 1904. С. 287.

*(19) Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 397.

*(20) Дюги Л. Указ. соч. С. 397.

*(21) Цит. по: Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. М., 1972. С. 48.

*(22) Филиппова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации: дисс: канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 50, 51.

*(23) Дюкло Ж. Будущее демократии. 1963. С. 162.

*(24) См.: Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии. С. 584.

*(25) Трайнин И.П. О непосредственно-народном законодательстве в капиталистических странах // Советское государство и право. 1937. N 1, 2. С. 100.

*(26) См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1973. С. 198.

*(27) Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 6. С. 15-25.

*(28) Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 401-403.

*(29) Волова Л.И. Указ. соч. С. 53.

*(30) Цит. по: Сафарову Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства. С. 76.

*(31) Всего в Пятой республике было проведено шесть референдумов: 28 октября 1958 г. - о Конституции Пятой республики; 8 января 1961 г. - о прекращении огня в Алжире; 8 апреля 1962 г. - об одобрении Эвианских соглашений; 28 октября 1962 г. - об изменении положений Конституции, касающихся порядка выборов президента республики; 7 апреля 1969 г. - об изменении положений Конституции, главным образом касавшемся реформы сената и учреждения регионов; 23 апреля 1972 г. - о расширении Европейского экономического сообщества и принятии в него Великобритании, Дании, Ирландии. Пять референдумов генерала де Голля имели одну и ту же суть. Референдум во Франции превратился в инструмент проведения решений через голову парламента, позволяющий президенту не считаться с его мнением. Все референдумы де Голля носили плебисцитарный характер не только по своим целям, но и потому, что он всякий раз связывал их со своей личностью. Вопрос о личном доверии был основным на каждом голосовании. Угроза ухода, тяжелых, непоправимых последствий для страны в случае отказа в этом доверии была инструментом воздействия на избирателя. Уход генерала де Голля с поста президента республики при негативном для него голосовании в апреле 1969 г. - лишь одно из доказательств личного характера проводимых референдумов, бывших, по существу, плебисцитами.

*(32) Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных развивающихся стран. М., 1987. С. 61.

*(33) Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 397.

*(34) Цветанов К.В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 76.

*(35) Жак Дюкло писал о референдумах плебисцитарного характера (см.: Дюкло Ж. Будущее демократии. 1963. С. 162.), а С.В. Троицкий полагал, что плебисцит является разновидностью референдума.

*(36) См.: Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5; Референдум по укрупнению субъектов - способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика) // Право и жизнь. 2004. N 67.

*(37) См.: Серебрянников В.П. Учение В.И. Ленина о референдуме и современности. Актуальные проблемы государственно-правовой науки в свете решений ХХVI съезда КПСС. Вильнюс, 1981. С. 70.

*(38) См.: Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Минск, 1998. С. 427.

*(39) Таким правом наделены, в частности, парламенты Швеции, Норвегии, Дании, Ирландии. В то же время президенты Франции и Греции (в соответствии с конституциями) могут выносить тот или иной вопрос на всенародное голосование, не согласовывая свое решение с парламентом. Этим пользовался часто, к примеру, находясь у власти, Шарль де Голль. При помощи плебисцита глава исполнительной власти может, обходя парламент, обращаться прямо к народу как к высшему судье своей политики. К плебисциту и народному арбитражу обращаются тогда, когда назрел или уже разразился конфликт между высшими государственными институтами, который мешает нормальному осуществлению государственной деятельности, управлению общественным делами, жизнедеятельностью самого общества. Выступая в качестве высшего арбитра, народ решает конфликт окончательно, причем с положительным эффектом, подтверждая ту или иную позицию. Поддерживая линию институтов исполнительной власти, народ тем самым вносит коррективы в поведение института иных властей (законодательной и судебной).

*(40) СЗ РФ 2003. N 40. Ст. 3822.

*(41) См.: Курячая М. Указ соч. С. 81.

*(42) См.: Закон Алтайского края от 15 января 1996 г. N 7-ЗС (в ред. от 7 апреля 1997 г.) "О Краевом народном опросе (плебисците)" // Сборник законодательства Алтайского края. 1996. N 18. С. 50. Утратил силу в связи с принятием Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 г. N 35-ЗС (п. 4 ст. 251 Кодекса Алтайского края).