Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления (М.И. Васильева, "Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.)

Охрана окружающей среды
как функция органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды").

Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

По степени специфичности природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к любым сферам деятельности - например, управление муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Многие общие полномочия муниципальных органов становятся природоохранными непосредственно в процессе их реализации, например в ходе принятия правовых актов экологической направленности, выделения бюджетного финансирования мероприятий по охране окружающей среды и т.п. Природоохранным полномочием общего характера может считаться принятие и организация выполнения местных экологических программ. Специальные полномочия включают в себя права и обязанности непосредственно в природоохранной сфере.

По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере делятся на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Статьи 14-16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливают вопросы местного значения применительно к видам муниципальных образований.

Общими для всех видов муниципальных образований являются организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К вопросам местного значения поселений и городских округов относится также организация благоустройства и озеленения территорий, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов. Общими для муниципальных районов и городских округов вопросами являются создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующих территориях, а также организация мероприятий по охране окружающей среды. В сфере обращения с отходами к вопросам местного значения отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (в поселениях), организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (в муниципальном районе); организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (в городском округе).

Задачи охраны окружающей среды достигаются также в процессе решения земельных и градостроительных вопросов: при утверждении генеральных планов поселения и городского округа, схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля.

Природоохранные мероприятия могут проводиться при решении таких вопросов местного значения, как создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха. Таким образом, природоохранная деятельность органов местного самоуправления осуществляется преимущественно в сферах обращения с отходами, охраны зеленых насаждений, создания особо охраняемых природных территорий.

Объем вопросов местного значения природоохранной направленности менялся по мере изменения подходов к содержанию местного самоуправления.

Пожалуй, наиболее значительные полномочия органам местного самоуправления предоставлял первый Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Данный Закон полностью утрачивает силу с 1 января 2009 г. В настоящее время его статьи о природоохранной компетенции формально не отменены и могут применяться в части, не противоречащей Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и положениям гл. 12 одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Однако большинство перечисленных в нем природоохранных полномочий не нашли подтверждения в принятых позднее названных и других федеральных законах.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. к вопросам местного значения отнес: обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Данный закон по 31 декабря 2008 г. применяется в части, не противоречащей положениям гл.12 одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2009 г.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" регулирует полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следующим образом. К вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. В субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные названным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга; полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Кроме специальной нормы (ст. 7), Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют права: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.

Органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Помимо Федерального закона "Об охране окружающей среды" природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами Земельного кодекса РФ, природноресурсовых ("О недрах", "О животном мире", Лесного и Водного кодексов и др.) и природоохранных ("Об охране атмосферного воздуха", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об отходах производства и потребления", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах") законов. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.

В период 2003-2005 гг. Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Предполагалось, что с 2006 г. вместо государственного регионального контроля будет введен муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако соответствующие нормы были отменены накануне их вступления в силу*(1). Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет - примером чему может служить и противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля - стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального (а также государственного) экологического управления.

Анализ текущей практики законодательного регулирования дает основание предполагать, что неоднократные передача и возвращение природоохранных полномочий*(2) осуществлялись без достаточного стратегического обоснования их принадлежности органам различного уровня, а при принятии решений законодатель исходил скорее из невозможности или нецелесообразности федерального финансирования соответствующих полномочий. В такой ситуации государственная экологическая политика в части разграничения полномочий органов власти фактически оказывается подчинена логике правового регулирования межбюджетных отношений и местного самоуправления. Наблюдается общая тенденция выстраивания системы природоохранной компетенции (перераспределение полномочий федеральных и региональных органов власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или правом решения вопросов местного значения) в зависимости от наличия финансового обеспечения на соответствующих уровнях публичной власти, тогда как разграничение полномочий должно иметь идеологическое по своей сути обоснование, исходящее из стратегии развития федеративных и муниципальных отношений, согласованной с целями государственной экологической политики. По этим причинам вопрос о муниципальном экологическом*(3) контроле как потенциально эффективном средстве управления в сфере охраны окружающей среды остается открытым*(4). Кроме того, для повышения роли органов местного самоуправления в охране окружающей среды можно было бы в соответствующих нормативных актах установить конкретные формы их участия в процедурах выдачи разрешений на виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, а также в утверждении экологических нормативов и лимитов.

Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003 г. является положение о том, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в сам этот Закон. Для сравнения: по одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 г. муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации (абз. 32 ч. 2 ст. 6). Иными словами, субъекты впредь не смогут устанавливать другие вопросы местного значения дополнительно к названным в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Видимо, такое положение имеет мотивацию в сфере межбюджетных отношений - федеральный законодатель тем самым защищает муниципальные образования от несения дополнительных расходов, которые могли бы возникнуть у них в связи с отнесением региональным законодателем каких-либо вопросов к вопросам местного значения, финансируемым, как следствие, из местного бюджета. Муниципальные образования таким образом защищаются от переложения на них субъектами Федерации государственных финансовых обязательств. Однако нельзя исключить того, что в будущем, по мере формирования управленческой практики, существующий перечень вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды может быть пересмотрен.

С точки зрения порядка их осуществления и финансирования существенно то обстоятельство, что все те природоохранные полномочия органов местного самоуправления, которые установлены (или будут установлены) федеральными законами и законами субъектов Федерации за пределами (сверх) вопросов местного значения, установленных Законом от 6 октября 2003 г., относятся к отдельным государственным полномочиям, передаваемым для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации; наделение иными нормативными правовыми актами не допускается. Следовательно, невозможно осуществить легитимную передачу природоохранных полномочий федеральных или региональных органов муниципальным органам соглашениями или какими-либо другими способами, кроме как федеральным или региональным законом. (В начале текущего десятилетия проблема делегирования части полномочий Министерства природных ресурсов РФ и его территориальных органов муниципальным комитетам по охране окружающей среды была особенно острой в связи с ликвидацией Госкомэкологии РФ и резким сокращением штатов в системе федерального органа, которому перешли полномочия Госкомэкологии. Однако альтернативного юридически приемлемого способа передачи полномочий найдено не было, региональные законы о наделении не принимались главным образом по причине отсутствия на уровне субъектов Федерации соответствующих полномочий, а федеральные законы тоже не принимались. В результате система экологического управления оказалась на грани развала. Ситуация улучшилась только с принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды".) Наиболее важное правовое последствие отнесения полномочий к числу "отдельных государственных" состоит в том, что их финансовое обеспечение осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (федерального или регионального). Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Применительно к природоохранному законодательству сказанное означает, что те полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в Законе "Об охране окружающей среды" (ст. 11, 12, 13, 55, 74) и других экологических законах, которые не совпадают с вопросами местного значения, названными в ст. 14-16 Закона от 6октября 2003 г. N 131-ФЗ, должны финансироваться за счет субвенций из федерального бюджета. В практическом плане, принимая (отклоняя) в перспективе какие-либо поправки к природоохранным законам в части расширения (сокращения) компетенции органов местного самоуправления, законодатель будет исходить из возможности (невозможности) или целесообразности (нецелесообразности) соответствующего федерального финансирования, что как отмечалось выше, означает в конечном счете постановление государственной экологической политики в зависимость от межбюджетных отношений.

Практическое значение имеет толкование п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ с точки зрения его действия во времени и по кругу релевантных нормативных актов, а именно: распространяется ли его действие в равной мере на будущие правоотношения и на уже урегулированные ранее принятыми законами. Иными словами: надо ли принимать специальный федеральный закон о передаче органам местного самоуправления всех тех природоохранных полномочий, оказавшихся за пределами вопросов местного значения, в общем порядке, установленном п. 6 ст. 19 для процедуры наделения отдельными государственными полномочиями (т.е. с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, определением порядка отчетности и контроля за осуществлением переданных полномочий и т.п.) или для таких случаев достаточно закона о годовом бюджете, предусматривающего соответствующие федеральные субвенции? Переходные положения комментируемого Закона не устанавливают каких-либо особых правил вступления в силу ст. 19, из чего можно предположить возникновение спорных ситуаций по поводу применения ряда статей экологического законодательства, регулирующих полномочия муниципальных органов, не отнесенные к вопросам местного значения, и такая вероятность возрастет в случае невыделения федеральных субвенций на их реализацию.

Правилами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ поглощаются те казусы действующего экологического законодательства, которые возникли ранее в связи с ненадлежащим наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями - например, по организации государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечению его осуществления (ст. 23 Закона "Об охране атмосферного воздуха"), по государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ст. 23 Закона "Об экологической экспертизе"). Определение судьбы таких полномочий должно происходить в том же порядке, что и других полномочий, не вошедших в круг вопросов местного значения.

Представляется целесообразным остановиться также на полномочиях органов власти субъектов Федерации по регулированию природоохранной компетенции органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, по решению следующих вопросов из числа отнесенных этим законом к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации: организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения, ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения; осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (подп. 7, 8, 46, 56 п. 2 ст. 26.3).

Экономическую основу природоохранной деятельности органов местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения. В собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района. В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества.

По общему правилу финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных же бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации). Органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации. Но это право оговорено условием - только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта). С 1 января 2006 г. в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов. Представительные органы могут принять решение о создании целевого бюджетного экологического фонда, основой которого были бы отчисления от платы, а также другие средства, поступающие в местные бюджеты в связи с осуществлением природопользования на территории муниципальных образований. Аккумулирование соответствующих средств в фонде позволило бы осуществлять их целевое расходование на природоохранные и природовосстановительные мероприятия. Другой возможный вариант - установление в ходе формирования и утверждения муниципального бюджета целевого расходования поступающей в него части платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере фиксированного процента.

Реализация возрастающего объема природоохранных полномочий органов местного самоуправления требует не только финансового, материально-технического, но и адекватного организационного обеспечения.

Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 10 Закона "Об охране окружающей среды"). Применительно к структуре муниципальных органов власти можно выделить природоохранные полномочия представительных органов, главы муниципального образования, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов), а также других органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих специальными полномочиями по решению конкретных вопросов местного значения. Как показывает опыт регионов, распределение полномочий между этими органами в основном совпадет, что не исключает индивидуальных особенностей разграничения компетенции в каждом муниципальном образовании, поскольку полномочия органов определяются уставами муниципальных образований. Организация управления охраной окружающей природной среды в муниципальных образованиях различных видов может состоять в назначении должностного лица или специалиста, ответственного за выполнение работы по этому направлению, в возложении этих вопросов на одного из заместителей главы муниципального образования, могут создаваться координационные советы при главах муниципальных образований. В последние годы в городах и районах получило распространение образование специальных структурных подразделений администраций. С точки зрения организационно-правовой формы, природоохранные полномочия органов местного самоуправления реализуются преимущественно через управления, департаменты, комитеты, отделы.

Создание природоохранных структур в составе муниципальных органов активизировалось в начале текущего десятилетия, когда реорганизация федеральных органов экологического управления привела к ликвидации их подразделений районного (городского) уровня и в связи с этим на местах возникла необходимость восполнить недостающее управленческое звено. Однако в силу различной компетенции федеральных и муниципальных органов вновь образованные структуры априори не могли обеспечить эффективное экологическое управление в рамках действовавшего законодательства. Если в условиях функционирования государственных комитетов по охране окружающей среды районного и городского уровня дискуссия о компетенции концентрировалась вокруг согласования действий и исключения параллелизма в работе государственных и муниципальных (там где они создавались) комитетов, и при любом варианте - создавались специальные муниципальные структуры или нет - управление и контроль обеспечивались районными (городскими) подразделениями системы Госкомэкологии РФ, то проблема обретала совершенно иной характер по мере ликвидации этой системы (в 2000 г.).

В силу различной природы и правовой основы осуществления государственной власти и местного самоуправления возникло множество проблем вокруг способов и собственно легитимности передачи муниципалитетам тех полномочий, что осуществлялись ранее федеральными структурами, и их совместимости с теми функциями, которые призвано осуществлять местное самоуправление. Попытки заключать соглашения о взаимодействии с региональными и федеральными природоохранными органами*(5) мало влияли на общую неопределенность правовых оснований деятельности муниципальных органов, поскольку их полномочия, возникающие из подобных соглашений, были юридически весьма уязвимы (включение по соглашению между территориальным органом федерального органа и соответствующей рай(гор)администрацией в компетенцию муниципальных органов каких-либо государственных полномочий из числа принадлежащих территориальным федеральным органам некорректно, поскольку существует только один легитимный путь передачи части компетенции - посредством принятия закона о наделении государственными полномочиями), носили зависимый характер*(6), так как могли осуществляться только с согласия (по поручению) органов государственной власти и, следовательно, соглашения не могли претендовать на роль полноценного регулятора компетенции муниципальных органов и тем более механизма децентрализации экологического управления, о котором было заявлено на правительственном уровне. По этим причинам соглашения о взаимодействии не получили широкого распространения. Существовала также практика привлечения органов местного самоуправления к деятельности территориального органа Минприроды России в тех или иных процедурных формах - например, путем включения инспекторов органа муниципального экологического контроля в состав комиссии Главного управления природных ресурсов субъекта Федерации, осуществляющей государственный экологический контроль. Не вызывает сомнения, что любые органы управления должны создаваться для осуществления функций, но не наоборот, как это произошло с муниципальными природоохранными органами, которые создавались в условиях разрушения низового звена федерального управления, но, несмотря на предпринимаемые усилия, не могли его полноценно заменить ввиду отсутствия соответствующих полномочий, закрепленных на уровне федерального закона.

В своей первоначальной редакции норма "Об охране окружающей среды" о полномочиях органов местного самоуправления (ст. 7) имела бланкетный характер и на практике толковалась таким образом, что региональному законодателю отказывалось в праве на определение конкретных природоохранных полномочий муниципальных органов, а федеральный законодатель выдерживал паузу. Право проведения муниципального экологического контроля предоставлялось в самом общем виде. Головной закон в сфере муниципального права содержал такую формулировку вопроса местного значения ("участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования" - подп. 29 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ), которая не давала органам местного самоуправления реальных инструментов влияния. Таким образом, до принятия Федеральных законов от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ муниципальные природоохранные органы при определении и реализации своей компетенции действовали фактически на грани правового поля. С принятием названных законов контрольная компетенция органов местного самоуправления получила определенное развитие. Однако реализация такого полномочия осложнялась неопределенностью объектов и содержания (функций) муниципального контроля. Впрочем, в скором времени муниципальный экологический контроль был изъят из компетенции органов местного самоуправления. Учитывая, что во многих городах управления (отделы, комитеты) по охране окружающей среды организационно готовы к осуществлению экологического контроля и имеют соответствующий опыт, последняя законодательная поправка в части возможности наделения их этим полномочием законом субъекта Федерации (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) может оказаться весьма востребованной.

Помимо федеральных и региональных законодательных актов и нормативных правовых актов местного самоуправления источником правового регулирования природоохранной функции местного самоуправления могут считаться правовые акты, устанавливающие статус специальных органов муниципального экологического управления. По общему правилу муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением муниципальных нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды.

Как следует из обобщения практики правового регулирования, в положения об органах экологического управления включается, например: организация природопользования, обеспечение осуществления рационального природопользования на территории муниципального образования; обеспечение соблюдения требований экологической безопасности при вовлечении природных ресурсов в хозяйственную деятельность; выявление ситуаций, которые могут повлечь угрозу экологической безопасности; учет и оценка состояния окружающей среды; сбор и ведение банка данных о состоянии природных ресурсов и окружающей природной среды на территории муниципального образования; учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории; осуществление деятельности в области экологического нормирования; согласование плановых и проверка фактических платежей за природопользование, контроль за правильностью и своевременностью их внесения; организация деятельности бюджетных экологических фондов; заключение договоров на выполнение природоохранных мероприятий, финансируемых из средств целевого бюджетного экологического фонда; координирование деятельности экологических служб предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования; разработка и согласование нормативных документов, регулирующих вопросы санитарной очистки, благоустройства, озеленения; выявление нарушений санитарных норм и правил, правил благоустройства; организация экологического воспитания и образования населения во взаимодействии с образовательными учреждениями, библиотеками, средствами массовой информации; информирование населения о принимаемых мерах по охране окружающей среды; участие в рейдах по охране растительного и животного мира; сохранение биоразнообразия и др.

Между тем не всегда существует достаточно оснований для отнесения таких направлений деятельности к муниципальной компетенции - особенно в части взимания платежей и нормирования. Так, администрирование платы за негативное воздействие осуществляется федеральными и региональными органами государственного экологического контроля; в законодательстве нет компетенции органов местного самоуправления в части разработки и утверждения нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Координирование деятельности экологических служб предприятий может быть отнесено к муниципальному ведению при условии, что законом соответствующего субъекта Федерации это направление не закреплено за органами власти субъекта.

Актуально обсуждение возможности, целесообразности и меры участия муниципальных органов в выдаче разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, например в форме согласования. Такое участие вполне обосновывается исходя из ответственности органов местного самоуправления перед населением за обеспечение благоприятной окружающей среды территории, однако действующее федеральное законодательство в этой части консервативно. Видимо, объяснение тому находится в плоскости политики сокращения административных процедур в разрешительной деятельности. Тем не менее роль органов местного самоуправления в охране окружающей среды не должна таким образом преуменьшаться. В нормативных актах, регулирующих условия и процедуры выдачи разрешений на виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, а также утверждения экологических нормативов и лимитов целесообразно предусмотреть участие органов местного самоуправления в конкретных формах. В настоящее время разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух выдает Ростехнадзор*(7) и он же утверждает порядок выдачи и форму разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ, а также устанавливает лимиты на размещение отходов. (Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет разработку и согласование нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты.) При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Ростехнадзор не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия органов местного самоуправления. Следовательно, участие муниципальных органов в разрешительных процедурах может быть предусмотрено актами Правительства РФ, а если первичные нормы федерального закона содержат прямое указание на круг компетентных органов и в их числе нет органов местного самоуправления, то, видимо, внесения изменений в акты Правительства РФ будет недостаточно.

Существенно, что реализация природоохранных полномочий органами местного самоуправления должна происходить с учетом экологических интересов населения, а точнее - в целях защиты таких интересов при осуществлении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей среды, поскольку местное самоуправление по своему определению обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения (ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Такую мотивацию природоохранной деятельности органов местного самоуправления было бы целесообразно обозначить в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

В целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.

М.И. Васильева,

доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и

земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

*(2) См. Федеральные законы от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ.

*(3) Речь идет именно о природоохранном контроле. В сфере природопользования органы местного самоуправления имеют отдельные контрольные полномочия. Так, в сфере регулирования отношений недропользования к их ведению относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

*(4) Авторский проект Положения о муниципальном экологическом контроле см.: Васильева М.И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. М.: Акрополь: ЦЭПР, 2004. С. 229-245.

*(5) См.: примерное Соглашение между территориальным органом МПР России и администрацией муниципального образования о взаимодействии в сфере охраны окружающей природной среды и экологической безопасности, разработанное МПР РФ (Письмо МПР РФ от 31 января 2001 г. N АП-42/719 "О создании муниципальных комитетов (отделов) природных ресурсов")".

*(6) Позиция МПР РФ по этому вопросу была такова: Комитет природных ресурсов субъекта РФ осуществляет контроль за деятельностью комитета (отдела) муниципального образования; в вопросах природоохранной деятельности муниципальный Комитет подотчетен специально уполномоченному государственному органу в области охраны окружающей природной среды (см. Письмо МПР РФ от 31 января 2001 г. N АП-42/719).

*(7) См. постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г N 401 (в ред. от 21 января 2006 г. N 23) "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.