Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель (М.Х. Вахаев, "Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.)

Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель

Развитие в нашей стране земельного рынка ставит вопрос о разграничении обычных рыночных сделок и сделок, условия которых определяются не сторонами, а диктуются законом. В литературе их называют нормативными сделками*(1). Как представляется, договорные сделки в процессе развития рынка земель могут выйти за пределы их признанного круга и потеснить сферу действия нормативных сделок. Это можно проследить на примере такого института, как рекультивация земель, в котором почти все права и обязанности сторон заранее определены в законе. Поскольку правовые отношения сторон при рекультивации земель предопределены специальными нормативными актами, данные отношения нельзя считать договорными. Но это не всегда может быть их достоинством.

Рекультивацией принято называть работы по восстановлению плодородия продуктивных земель, которые потеряли его в результате вынужденного нарушения почвенного покрова. Обычно такое нарушение сопутствует всякого рода земляным работам, которые проводятся в горном деле, при строительстве, геологических изысканиях, добыче торфа и т.п. Цель рекультивации - "спасение" плодородного растительного слоя. Его называют также почвенным слоем, без изъятия и последующего сохранения которого трудно или даже невозможно окультурить нарушенные земли, когда на них будут проводиться восстановительные работы. Рекультивация может проводиться далеко не сразу после того, как будет снята почва. Все это время снятый растительный слой должен храниться в ожидании, пока он получит полезное применение. Чтобы не создавать излишних трудностей с хранением снятой почвы, закон допускает использовать ее не только на прежнем, но также на соседних участках, где с ее помощью возможно повысить плодородие земли.

Законодательство довольно нечетко определяет лиц, на которых ложится обязанность по рекультивации земель. Согласно ст. 13 Земельного кодекса РФ - это собственники и другие титульные владельцы земли. Они же обязаны снимать, хранить и использовать плодородный слой почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. В первом комплексном правовом акте о рекультивации земель, принятом Советом Министров СССР в 1976 г.*(2), говорилось о "предприятиях, организациях, учреждениях", проводящих работы, которые нарушают земную поверхность. Это касалось, в частности, подрядных строительных организаций. Примерно такой же перечень обязанных лиц содержит аналогичный нормативный акт Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" *(3).

Но если речь идет о земляных работах, выполняемых для целей, например, строительства, то в них задействованы не только подрядные организации, которые арендуют машины и механизмы у других специализированных организаций и прибегают к услугам их механизаторов. Труд подрядчиков направляют и оплачивают заказчики работ. Последние пользуются при этом документами, которые составляют проектные организации. Спрашивается, на ком же лежит обязанность по рекультивации нарушенных земель?

Практика дает на это однозначный ответ: на заказчике работ, приводящих к нарушению почвенного слоя. Этот ответ захватывает также и земельные отношения. Если работы заказывал владелец земли, он же отвечает за ее рекультивацию. Но если он должен допустить на свою землю исполнителей работ, выполняемых по проекту, который он не заказывал, то обязанность по рекультивации несет заказчик этих работ. Обязанность рекультивировать землю ложится на ее арендатора, если инициатива проведения работ исходила от него, и т.д.

С экономической точки зрения затраты, которые производятся на рекультивацию, должны повышать ценность земли по сравнению с тем ее состоянием, в котором она находилась до рекультивации. При рыночных расчетах должна соблюдаться также следующая зависимость: прибавка ценности земли в результате работ по рекультивации должна превосходить произведенные для этого затраты. Но это последнее правило не является абсолютным. Рекультивацию иногда приходится выполнять не столько ради повышения ценности той земли, где она проводится, сколько для того, чтобы предохранить от разрушения (и обесценения) соседние земли. Так, неокультуренные отвалы породы горных разработок надо приводить в порядок не столько ради них самих, сколько для того, чтобы защитить от них соседние угодья, куда попадают с пылью вредные химические вещества, выносятся после ливней грязевые потоки. Но если отвлечься от таких случаев, то к рекультивации надо подходить так же, как к мелиорации земли, а именно: произведенные затраты должны окупаться в повышении ценности земли, на которой намечаются окультуривающие ее работы.

Однако ни правительственное постановление 1976 г., ни постановление 1994 г. это последнее требование не выдвигают. С точки зрения права дело выглядит так, что рекультивацию требуется выполнять любой ценой, невзирая на соотношение понесенных затрат и приобретаемых выгод.

Рекультивация земель в сельском хозяйстве. Как показывает опыт, наибольшие затраты требуются для восстановления земли в целях ее использования в сельском хозяйстве. При этом необходимо обеспечивать не только достаточно высокое плодородие вновь создаваемых почв, но также выровненный рельеф - условие, без которого невозможна производительная работа сельскохозяйственных машин. Гораздо дешевле обходится рекультивация для использования земли в лесном, а также в рыбном хозяйстве*(4).

Если почвенный покров нарушается в малонаселенной местности, где к тому же плодородие земли низкое (соответственно ценность земли невысока), то после выполнения горнодобывающих или иных отраслевых работ участок может быть оставлен под так называемое естественное зарастание; иными словами, природе предоставляется затянуть нанесенные ей раны собственными силами. Такой вариант допускается законом, если против него не возражают заинтересованные местные власти и государственная служба землеустройства. Когда земля отводится под горные разработки и другие временные нужды, то характер будущей рекультивации определяется еще до момента отвода. Как правило, претендент на землю должен представить проект рекультивации заранее - только в этом случае его ходатайство об отводе земли может быть удовлетворено. Такие проекты составляют имеющие опыт работ по окультуриванию земли, в том числе институты, входящие в систему федерального агентства "Роснедвижимость".

Наличие проектов рекультивации служит известной гарантией того, что эффективность будущих затрат не будет проигнорирована. Проектные институты имеют полезную традицию соотносить намечаемые затраты и ожидаемые выгоды, поэтому их участие в рекультивации земель способствует выбору вариантов, обеспечивающих эффективность прогнозируемых затрат. Тем не менее полной гарантии это не дает, так как не исключено, что государственный орган, санкционирующий отвод земли, может потребовать осуществления излишне дорогого варианта рекультивации земли; во всяком случае закон не ставит преград таким требованиям.

Полезна практика Государственного института земельных ресурсов (ГИЗР) Минсельхоза бывшего СССР, составившего список почв, при нарушении которых инициатор работ должен был позаботиться о снятии и сохранении растительного слоя. Для других почв это не требовалось. Таким образом, неограниченное требование закона о спасении теряемого растительного слоя фактически было ослаблено. Такие разъяснения к закону диктовалась тем обстоятельством, что механизированные способы срезки растительного слоя не оправдывают себя в тех случаях, когда мощность этого слоя мала - меньше 15 см. Кроме того, маломощные почвы содержат, как правило, мало гумуса, и их плодородие невелико.

Понятно, что ГИЗР не являлся и не является законодателем в области земельного хозяйства. Тем не менее его вмешательство в процедуру регулирования рекультивации было симптоматичным. Оно свидетельствовало о том, что практика стремилась внести поправки в "бескомпромиссные" требования закона, не учитывающие экономических реалий.

В практике рекультивации земель сложилось также неписанное правило, согласно которому от обязанной организации нельзя требовать, чтобы срезанный растительный слой был переправлен на другой участок, если расстояние вывозки превышает 10 км.

С другой стороны, межведомственные соглашения выработали ряд дополнительных полезных требований к проводящим рекультивационные работы организациям. Сюда относится, например, создание в грунтовой засыпке так называемого экрана (водоупора), который должен способствовать сохранению влаги в верхних слоях насыпной почвы. Кроме того, требуется надежное перекрытие пород, содержащих сернистые соединения, поскольку иначе будет развиваться процесс окисления с образованием серной кислоты. К рекультивированным землям должны быть устроены подъездные дороги, правильность выполненных проведенных работ проверяет специальная комиссия, и т.п.

Таким образом, межведомственные контакты в области рекультивации земель внесли немало новых правил в дополнение к законодательным предписаниям. Эти новшества следовало бы учесть при совершенствовании законодательства. Одним из дополнительных его направлений должна стать обязательная экономическая оценка проектов рекультивации. Без этого условия рекультивация может оказаться оторванной от реальных интересов общества.

Законодательство о рекультивации земель не принимает во внимание случаи, когда "вторгающаяся" организация облегчает последующее освоение нарушенной ею земли. Это относится, например, к процессу добычи торфа на землях Гослесфонда, запаса и др. При освоении месторождений торфопредприятия земли осушают, расчищают от мелколесья и кустарника, проводят дороги. В ходе добычи из торфяной толщи извлекаются погребенные пни. После окончания работ местность оказывается подготовленной для ведения на ней лесного или сельского хозяйства в гораздо большей степени, чем это было раньше. В Подмосковье и других регионах выработанные торфяники успешно осваиваются садовыми товариществами, которым нередко передаются такие площади. Правда, при выработке торфа сокращается его накопленный объем, но по установленным правилам торфопредприятия обязаны оставлять на месте так называемый приданный слой торфа мощностью не менее 50 см. Обычно этого бывает достаточно для первоначального окультуривания почв, если они используются в сельском хозяйстве.

При карьерной добыче торфа образуются искусственные озера, которые в результате их окультуривания (в частности, после внесения извести) бывают пригодны для создания рыбных или охотничьих хозяйств. На выработанные торфяники иногда претендуют сами торфопредприятия, если им требуются площади для создания подсобных хозяйств или садовых товариществ. Таким образом, промышленная добыча торфа с последующим окультуриванием почв нередко приводит к созданию угодий более ценных, чем прежние торфяные болота*(5).

Это повышение ценности торфяных полей проходит пока что "мимо" торфяной промышленности. Всесторонний учет плюсов и минусов от воздействия на ценность земель организаций, вторгающихся на эти земли, был бы на пользу земельному хозяйству страны.

Перспективы развития законодательства о рекультивации земель. Рекультивация, проводимая по правилам экономики, не обязательно обеспечит полное восстановление прежнего потенциала плодородия и доходности обедненной земли. Иными словами, ее ценность может не восстановиться. Особенно часто так случается на сельхозугодьях. Разрушающие их организации, как правило, не погашают своего долга перед сельским хозяйством даже после проведенной ими рекультивации. С этим результатом пытаются бороться, обязывая вторгающуюся организацию внести сумму, необходимую для создания равноценного сельскохозяйственного угодья в другом месте*(6). Но такой метод нельзя признать адекватным по следующим соображениям.

1. Он относится только к сельскохозяйственным землям. Все другие категории земель остаются не полностью компенсируемыми.

2. Компенсационные расчеты не учитывают потери той пользы, которую прежде приносили земли, вовлекаемые в сельское хозяйство взамен утерянных.

3. Вновь вовлекаемые в сельское хозяйство участки не обязательно окажутся качественно равноценными землям, которые были утрачены.

4. Организация-плательщик, на чьи средства производится компенсация утрачиваемого угодья, не получает в собственность нарушенную ею землю, хотя, казалось бы, она компенсировала утрату в натуре.

5. Наконец, нет гарантии, что средства, вкладываемые в натуральную компенсацию, используются достаточно эффективно, иными словами, получаемые выгоды могут не оправдать произведенных затрат. Таким образом, сама компенсационная операция является спорной с позиций рыночного хозяйства.

Как представляется, если вторгающаяся организация не восстанавливает нарушенную землю до уровня, обеспечивающего прежнюю ее доходность, от нее следует требовать погашения денежной разницы между новой оценкой земли и прежней. В этом случае можно рассчитывать, что организация сама будет заинтересована выполнить максимальный (экономически оправданный) объем работ по рекультивации нарушенной ею земли, с тем чтобы сократить сумму, которую она должна выплатить в счет указанной разницы в пользу собственника земли. Такое "рыночное" решение требует переработки законодательства о рекультивации земель.

Развитие денежных расчетов в земельном хозяйстве позволяет применить при рекультивации земель дополнительные стоимостные инструменты. Одним из таких инструментов мог бы стать полный выкуп земли, которая потребовалась добычной или иной организации, нарушающей почвенный покров и растительность. При этом ее обязанность по рекультивации не уничтожается. Но, закрепляя за собой испорченную землю, такая организация будет иметь полноценный стимул для проведения рекультивации при высоком ее качестве. Создание такого стимула - важное дополнительное условие добросовестного выполнения восстановительных работ.

Другой возможный прием (применяемый, например, в США и Канаде) - это взимание с инициатора добычи и других работ особых залоговых сумм, которые обеспечили бы проведение рекультивации в случае несостоятельности или иной неспособности со стороны временного пользователя земли. Если последний выполняет заранее поставленные перед ним условия по рекультивации нарушенной земли, залог возвращается.

В качестве залога могут фигурировать как деньги, так и надежные ценные бумаги. Залог вносится целиком до начала работ, но чаще происходит так, что обязанная организация пополняет его равномерно по мере отработки месторождения полезных ископаемых или выполнения иных земляных работ.

В отечественном законодательстве о рекультивации земель прослеживается идея максимально сократить сроки проведения этих работ, чтобы не оставлять "индустриальных пустырей" на неопределенно долгое время. Но эта тенденция таит в себе известную опасность. Организация, выполнившая в короткий срок предписанные работы по рекультивации нарушенных земель, может считать себя свободной от дальнейшей претензий. Между тем результаты биологической рекультивации, например при посадке леса, могут сказаться не так скоро. В Англии отмечены случаи, когда уже после выполнения всех работ по посадке леса выяснялось, что почти половина посаженных деревьев не прижилась. Очевидно, что в таких ситуациях необходимо либо требовать от проводящей рекультивацию организации вносить залог как страховку неудачи выполненных ею работ, либо передавать средства для выполнения этих работ специализированной организации, отвечающей за конечный результат.

Законодательство и подзаконные акты о рекультивации земли разрабатывались в то время, когда все земли принадлежали государству. При этих условиях государство было вправе диктовать свои условия для всех, кто намеревался нарушить почвенный и растительный покров, изменить рельеф местности и внести иные перемены в ландшафт.

Ныне положение изменилось. Помимо федеральных земель появляются земли, принадлежащие субъектам Федерации, начала складываться и муниципальная собственность на многие виды земель. Кроме того, существенная часть сельскохозяйственных земель оказалась в частной собственности. Оставим за скобками проблемы, связанные с разграничением земельной собственности и зададимся только одним вопросом: для всех ли этих земель продолжают действовать принятые ранее правила рекультивации?

Как представляется, нормы о рекультивации земель принимались государством в основном в качестве их собственника, а не органа власти. Но это не исключает варианта, что в некоторых случаях такие нормы имели в виду не земельно-хозяйственные интересы и доходы государства, а его заботу об интересах общества - начиная с охраны природы и кончая стремлением сохранить красоту ландшафтов. Для таких случаев правила об обязательной рекультивации земель должны иметь силу на всех территориях независимо от того, кому они принадлежат. В частности, эти правила должны действовать для всех публичных земель, хотя бы они принадлежали муниципалитетам или субъектам Федерации - по крайней мере до тех пор, пока последние не примут свои нормативные акты по этому предмету.

Что касается земель частного сектора, то общероссийские (а равно региональные) правила, относящиеся к рекультивации земель, если они направлены на охрану публичных интересов, должны применяться и к этим землям. В последнем случае, проводя земляные работы или допуская к их проведению посторонних, частный сектор обязан обеспечивать восстановление нарушенного почвенного, а в подлежащих случаях также растительного покрова независимо от того, заинтересован он сам в результатах рекультивации или нет. Здесь в отношении частного сектора применима уже упоминавшаяся концепция об обязанности включать в частные договоры условия, обеспечивающие публичные интересы.

Но если вопрос касается только частных интересов того или иного собственника, то более подходящим методом, регулирующим рекультивацию, является договор. Допуская проведение на своей земле земляных работ (в том числе выполняемых государственными организациями), собственник может требовать плату за то, что принадлежащая ему земля временно выбывает из его пользования. При этом не имеет принципиального замечания, обязан был собственник допускать производимые работы или же такие работы проводятся по свободному соглашению сторон. Одновременно он может потребовать проведения рекультивации нарушенной земли после окончания работ и выдвинуть условия такой рекультивации.

Понятно, что когда вторжение посторонней организации происходит помимо воли собственника, он заинтересован в том, чтобы объемы рекультивационных работ были наиболее полными. Но если он сам приглашает постороннюю организацию на свою землю и платит ей за выполненную работу (например, прокладку дороги, подземной коммуникации), то здесь возникает другая экономическая ситуация. Чем больший объем рекультивационных работ нужен собственнику, тем больше ему придется заплатить. В этих условиях он может ограничиться выставлением минимальных требований по рекультивации нарушенных земель, планируя со временем восстановить их плодородие своими силами.

Во всех подобных случаях целесообразно, чтобы собственник напрямую договаривался со вторгающейся организацией, не передоверяя чиновникам местных администраций вопросы о возмещении убытков, платежах и т.п.

Учитывая принципиальное несходство возникающих отношений при нарушении почвенного покрова и растительности на частных и публичных землях, законодательство должно разделить эти случаи. Следует также зафиксировать случаи обязательной рекультивации, вместе с набором обязательных работ, а также случаи рекультивации, объемы которой определяются по соглашению заинтересованных сторон.

М.Х. Вахаев,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 5, май 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Горохов Д.Б. Гражданско-правовое и земельно-правовое содержание сделок с землей // Законодательство и экономика. 1995. N 15, 16. С. 38-46.

*(2) СП СССР. 1976. N 11. Ст. 52.

*(3) САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.

*(4) Использование восстановленной земли для создания охотничьих хозяйств, рекреационных зон, испытательных и учебных полигонов, подземных сооружений - это тоже возможные направления рекультивационных проектов. Однако пока эти возможности используются слабо.

*(5) Краюшкина Е.Г. Законодательство субъектов РФ о восстановлении земельных участков, нарушенных в процессе разработки недр // Законодательство и экономика. 1996. N 9, 10; Она же. Восстановление нарушенных земель - требование закона // Законодательство и экономика. 1999. N 5.

*(6) В частности, такие требования предусматривает постановление Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства" // САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 483.