"Земельное законодательство. Продолжение следует" (интервью с А.А. Алпатовым, действительным государственным советником РФ) (И.О. Ордынская, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2005 г.)

"Земельное законодательство. Продолжение следует"
(интервью с А.А. Алпатовым, действительным
государственным советником РФ)

Изменения законодательства, касающиеся рынка земли, не позволяют пока ликвидировать все пробелы и недочеты в области земельных отношений. Главная цель - обоюдная выгода бизнеса и государства от распоряжения земельными активами и их разумное использование - еще не достигнута.

О том, какие проблемы возникают сегодня у землевладельцев, землепользователей и государства, каких перемен следует ожидать, мы спросили у действительного государственного советника Российской Федерации, Президента НП МСО "Земля и недвижимость", д-ра экон. наук Андрея Алексеевича Алпатова.

Какие изменения в области регулирования земельных отношений Вы считаете наиболее существенными для организаций?

На мой взгляд, это вступление в силу главы 31 "Земельный налог" НК РФ*(1). В регионах, где законодатели приняли нормативно-правовые акты о введении земельного налога с 1 января 2005 г., глава 31 НК РФ уже применяется, в остальных земельный налог будет введен с 1 января 2006 г.

С появлением главы 31 Кодекса налогообложение земли изменилось принципиально. Если прежде налог рассчитывался исходя из установленного платежа за единицу земельной площади*(2), то с 1 января 2005 г. налоговой базой становится кадастровая стоимость земли. Закон о плате за землю уже давно не соответствует ни экономическим реалиям, ни мировой практике. Новая система, несомненно, более прогрессивна, но чтобы она действительно заработала, во всех регионах должна быть проведена кадастровая оценка земель. Собственно, это уже сделано Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Однако кадастровая оценка утверждается органами власти субъектов Федерации, для чего в каждом из них следует сформировать кадастровые кварталы, районы и определить стоимость конкретных земельных участков. Что касается размера налога, то органы местного самоуправления обязаны руководствоваться ставками, закрепленными в ст. 394 НК РФ: для земель сельскохозяйственного назначения и предназначенных под жилищное строительство максимальная ставка налога составляет 0,3% кадастровой стоимости, для прочих - не более 1,5%. Размер ставки может быть дифференцирован по усмотрению муниципалитетов, но не должен превышать закрепленного в НК РФ.

Многие ли регионы уже перешли на новую систему налогообложения?

К сожалению, не все субъекты РФ успели до 1 января 2005 г. завершить работы по кадастровой оценке земель и утвердить ее - это на самом деле процесс длительный и затратный. На сегодня "новый" земельный налог взимается только в Москве, где с самого начала весь процесс шел очень активно.

С 1 января 2006 г. все регионы должны перейти на новую систему налогообложения земли. Поэтому экономистам предприятий чрезвычайно важно понимать, каков будет размер налога, который необходимо будет уплатить, и по возможности быстрее вникнуть в методики расчета кадастровой стоимости. Порядок в системе налогообложения земель в общих чертах наведен, однако выиграют от изменений, по нашим расчетам, далеко не все - в некоторых регионах размер платежей может возрасти в несколько раз .

Вводным законом к Земельному кодексу Российской Федерации*(3) было предусмотрено, что юридические лица обязаны переоформить право постоянного бессрочного пользования землей на право аренды или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2004 г. В свое время данная норма вызвала бурную реакцию предпринимателей, посчитавших подобное переоформление невыгодным для себя, а требования законодателей - неправомерными. После этого срок были перенесен на 1 января 2006 г.*(4) Каково состояние дел на сегодня?

Действительно, в постоянном бессрочном пользовании земельные участки могут оставаться у государственных и муниципальных учреждений, органов власти, казенных предприятий. Все прочие организации обязаны или оформить договоры аренды земель, или провести их выкуп. По нашим оценкам, на сегодня такую работу провели не более 25% организаций. У предприятий нет ни экономических, ни административных стимулов к переоформлению земель.

Явное нежелание хозяйствующих субъектов заниматься данной проблемой обусловлено рядом причин:

значительной стоимостью землеустроительных работ, дополнительными финансовыми затратами, связанными с постановкой на кадастровый учет, оформлением и регистрацией прав на землю;

высокой выкупной стоимостью земельных участков;

отсутствием необходимых методических и инструктивных материалов по проведению финансово-экономического анализа землепользования, позволяющего предприятию определить наиболее выгодный вариант переоформления;

надеждой на очередной перенос сроков переоформления.

Пока собственность на землю, находящуюся под предприятиями, не разграничена, работы по межеванию и постановке конкретных участков на кадастровый учет в принципе должно было бы проводить государство. Но у государства денег нет, и расходы автоматически перекладываются на предприятия. Сам процесс переоформления также достаточно сложен (см. табл.). Сначала необходимо провести ревизию земельных участков, закрепленных за предприятием, выполнить землеустроительные работы, поставить земельные участки на кадастровый учет, провести финансово-экономический анализ, выбрав приемлемый вариант переоформления. Затем следует определиться с уполномоченным органом - кому писать заявление на выкуп. Если землеустроительные работы завершены, процедура займет от трех до четырех месяцев. В противном случае на все может потребоваться как минимум год, а то и два.

Таблица

Этапы выполнения работ по переоформлению прав на землю

Содержание этапа	Продолжительность (мес.)
I этап
Инвентаризация (ревизия) земель, формирование базы данных по участкам	1-3
II этап
Финансово-экономический анализ эффективности использования земель	1-3
III этап
Организация и проведение землеустроительных работ	1-5
IV этап
Проведение государственного кадастрового учета	1
V этап
Оформление прав на земельные участки (права собственности; права арен- ды; сервитута; отказа от прав)	1-6
VI этап
Государственная регистрация прав на земельные участки	1
VII этап
Создание системы управления земельными ресурсами, формирование бюджета земельных платежей	1

Что грозит тем предприятиям, которые не успеют завершить все работы по переоформлению земель в назначенный срок?

К 1 января 2004 г. - сроку переоформления земель, назначенному первой редакцией Вводного закона к Земельному кодексу, необходимые мероприятия провело всего лишь 5% предприятий, и по инициативе Правительства РФ срок был перенесен. Но уже понятно, что и к 1 января 2006 г. предприятия не успеют переоформить землю. Поэтому в Минэкономразвития России обсуждается возможность переноса срока - теперь уже на 1 января 2008 г. Какие тут есть "за" и "против"?

Аргументы "за" очевидны: даже спохватившись, предприятия технически не успевают провести все необходимые работы. Аргумент "против" - с переносом сроков откладывается решение общегосударственной проблемы. Пока земля остается в постоянном бессрочном пользовании, она не оценена, не продается, не сдается в аренду, т.е. не участвует в экономическом обороте и никак не влияет на рост ВВП. Если бы все предприятия завершили переоформление земель, то в экономику было бы дополнительно "вброшено" более 2 трлн руб., что составляет 11% ВВП. Получается, что потенциал увеличения ВВП за счет земельных активов весьма значителен. Государство заинтересовано в скорейшем переоформлении земель и поэтому будет стремиться к тому, чтобы найти рычаги воздействия на предприятия.

Сегодня тем, кто не переоформил землю, не грозит ничего. Наша правовая система не позволяет лишать экономический субъект ранее предоставленного ему права, хотя при наличии соответствующего закона подобную "правовую неприкосновенность" можно было бы оспорить в Конституционном Суде. Но это теория. Представлялось бы разумным, если бы государство пошло на компромисс, разрешив предприятиям засчитывать средства, потраченные ими на проведение необходимых работ по переоформлению, при определении налога на прибыль или в счет арендной платы. Государство скорее всего выберет иной путь: например, для предприятий, не завершивших процесс переоформления, ставка земельного налога может увеличиваться: на уровне 100% - в 2006 г.; 150% - в 2007 г.; 200% - в 2008 г. и т.д.

Не вполне понятно, как это может быть реализовано на практике, поскольку для изменения ставок земельного налога потребуется вносить изменения и в Налоговый кодекс, и в другие нормативные акты...

При необходимости государство может применить и административные рычаги, например, внести поправки в Кодекс об административных правонарушениях, установив соответствующие штрафы, а в случае неисполнения предписаний речь может пойти и об изъятии земельного участка. Поэтому в скорейшем проведении работ по переоформлению земель заинтересованы все. Что же касается переноса сроков, то я бы оценил шансы как 50 : 50. Думаю, что еще раз на этот шаг Правительство пойдет, но в дальнейшем требования будут ужесточены.

Известно, что правила расчета выкупной цены земель установлены Вводным законом к Земельному кодексу и практически дублируются Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(5). Но если Вводным законом к Земельному кодексу предлагается рассчитывать выкупную цену исходя из численности населения, площади земельного участка и ставки земельного налога с учетом поправочных коэффициентов*(6), то в Законе N 178-ФЗ поправочные коэффициенты не фигурируют. Как на практике разрешается это противоречие?

Вопрос цены земли, пожалуй, наиболее дискуссионный. Цена довольно высока, что тормозит процесс выкупа. По оценкам РСПП, на выкуп земель предприятиям придется потратить порядка 100 млрд дол. США, по нашим оценкам, - от 40 до 50 млрд дол. США.

Вводным законом к Земельному кодексу были предусмотрены границы колебания цены земли. Субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законодательными актами определять так называемую кратность: от 5 до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка в зависимости от его местонахождения и численности населения (п. 2 ст. 2 Вводного закона к Земельному кодексу). На начальном этапе субъекты РФ устанавливали максимально возможную цену: в наиболее крупных городах применялся 30-кратный, в менее крупных - 17-кратный размер ставки налога. Однако сегодня можно говорить о том, что в целом по стране сложилась равновесная цена выкупа земли, которая предприятия в принципе устраивает. Исключение составляет г. Москва, где даже при максимальной кратности выкупная цена оказывается существенно ниже рыночной.

Что касается поправочных коэффициентов, то они и по сей день Правительством не утверждены, поэтому по сложившейся практике принимаются равными единице. Таким образом, действуют правила, закрепленные в Законе N 178-ФЗ. По большому счету, в данных коэффициентах и необходимости нет, поскольку они позволяют увеличивать выкупную цену не более чем в 1,3 раза. Думаю, что Правительство не станет их утверждать.

Учитывая тот факт, что бизнес постоянно поднимает вопрос о цене земли, очевидно, что эту проблему нельзя считать окончательно урегулированной. Можно ли рассчитывать на то, что в ближайшем будущем выкупная цена все-таки снизится?

Действительно, споры вокруг выкупной цены ведутся как минимум два года, вопрос неоднократно поднимался на съездах РСПП, рассматривался на заседаниях Правительства. В настоящее время в Минэкономразвития России подготовлен проект изменений в закон, предусматривающих новую схему расчета выкупной цены, в основе которой должна лежать кадастровая оценка земли. Это абсолютно правильный подход, поскольку и земельный налог, и арендная плата, и выкупная цена должны быть "завязаны" на одну базу. Только при наличии единой методологии расчетов экономист предприятия действительно сможет просчитать возможные варианты переоформления земель и выбрать наиболее подходящий.

В мировой практике земельный налог является минимальным земельным платежом, арендная плата составляет от 3 до 10, цена выкупа - от 10 до 20 ставок земельного налога. Такая же идеология заложена и в проекте Минэкономразвития России. Предусматривается, что нормативная выкупная цена будет составлять от 5 до 20 ставок земельного налога, однако сам налог должен рассчитываться от кадастровой стоимости. Арендную плату намечено ограничить тремя ставками земельного налога. В Москве и Санкт-Петербурге выкупная цена может быть существенно выше - до 20 ставок налога при условии, что предприятие не будет перепрофилировано. В противном случае разницу между нормативной и рыночной ценой придется в виде компенсации доплачивать в местный бюджет.

В какой стадии готовности находится данный законопроект и когда планируется его рассмотрение Правительством РФ?

Законопроект уже проходит стадию согласования в министерствах и ведомствах и обсуждается в субъектах Федерации. Решаются принципиальные вопросы - брать ли доплату при изменении профиля предприятия и если да, то в каком размере. Думаю, что уже к концу лета законопроект будет представлен в Госдуму, но как будет проходить там, сказать пока сложно. Предлагаемая система имеет свои преимущества и недостатки. Так, по оценкам Минэкономразвития России, применение нового подхода позволит в среднем по стране снизить выкупную цену в 2,2 раза, хотя в отдельных регионах цена вырастет. Серьезно изменится вся технология расчетов, к тому же, напомню, не везде завершены работы по определению и утверждению кадастровой стоимости земель. Недостаточно активно идет процесс увязки кадастровой оценки земель с реальными условиями хозяйствования того или иного предприятия. Уже известны случаи завышения кадастровой стоимости, тогда как процедуры согласования или досудебного урегулирования спорных вопросов законодательством не предусмотрены. Новый механизм еще только создается, поэтому проблем возникнет немало.

В законодательстве существуют определенные противоречия в отношении того, кто принимает решение о приватизации земли и кто заключает договор. В Постановлении Правительства РФ от 7 августа 2002 г.*(7) сказано, что решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, принимается Минимуществом России (если недвижимость находилась в федеральной собственности), уполномоченным органом субъекта РФ (если - в собственности субъекта Федерации) и органом местного самоуправления в иных случаях. Как быть, если приобретенная недвижимость, допустим, относится к федеральной собственности, а земельный участок предоставлен в аренду органами местного самоуправления? Кто в данном случае будет принимать решение?

Тут следует вспомнить, почему была установлена процедура, предусматривающая принятие решения о приватизации различными органами власти. Собственность на имущество достаточно четко была разграничена еще в 1991 году*(8). Затем прошла приватизация, планы которой утверждались центральными органами власти, Госкомимуществом России и его территориальными органами, муниципальными образованиями в зависимости от уровня компетенции. Нормативные цены, по которым выкупались предприятия, были льготными. При необходимости земельный участок, на котором уже расположена недвижимость, относящаяся к иной, чем само предприятие, форме собственности, можно довыкупить.

Главным критерием при рассмотрении вопроса о приватизации земельного участка является то, по решению какого именно органа власти приватизировано расположенное на нем имущество. Таким образом, решение о продаже земельного участка принимает: федеральный орган власти - если предприятие до приватизации относилось к федеральной собственности, муниципальный - если речь идет, например, о частном магазине. Подобная процедура принятия решения позволяет поднять документацию по соответствующему объекту недвижимости и установить, что он был действительно приватизирован, а не, скажем, построен незаконно.

Возможно, схема приватизации земель была бы проще, если бы все решения принимались одним органом власти. Такая возможность изучается в Минэкономразвития России. Однако, учитывая масштабы страны, подобная система вряд ли будет жизнеспособной. Кроме того, здесь затрагиваются межбюджетные отношения, поскольку сегодня доходы от приватизации земель идут в бюджеты различных уровней. Поэтому я не вижу необходимости ломать то, что работает, тем более что действующая схема отличается низкой коррупционностью, и на всю процедуру предприятие тратит не более одного-двух месяцев.

Гражданский кодекс РФ устанавливает, что в случае ненадлежащего использования земельный участок может быть изъят у лица, не являющегося его собственником, в порядке, установленном земельным законодательством. В то же время Земельный кодекс прямо не предусматривает безвозмездного принудительного изъятия земли у собственника. По смыслу ст. 284-286 ГК РФ изъятие неиспользуемого земельного участка представляется возможным, однако конституционность подобной нормы вызывает сомнения. К тому же в этом случае, как и в случае изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, вопрос выкупа недостаточно урегулирован. Как вы оцениваете сложившуюся ситуацию?

Действительно, проблема изъятия земель практически не урегулирована законодательно. В общих чертах кое-что прописано в Земельном кодексе, но технология изъятия не разработана. Особенно много вопросов возникает в случае, когда земельный участок уже находится в частной собственности, чуть менее сложная ситуация - когда участок закреплен за предприятием на определенном праве. Для урегулирования изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, очевидно, необходимо разработать соответствующий федеральный закон.

Замечу, что есть и более серьезная проблема, связанная с отказом от земельных участков. Сегодня за предприятиями числятся огромные земельные активы, и при возросшем земельном налоге они обходятся им "в копеечку". Даже если предприятие желает отказаться от излишних земель, сделать это нелегко: как, например, определить уполномоченный орган, в который следует обратиться? Допустим, это удалось, но просто написать туда письмо об отказе от земли - значит, не сделать ничего. В свое время земельный участок был закреплен за предприятием правовым актом уполномоченного государственного или муниципального органа, поэтому снять с себя ответственность за этот участок и, главное, не платить налог, предприятие сможет лишь с момента появления соответствующего правового акта, подтверждающего прекращение права бессрочного постоянного пользования. А это значит, что для того чтобы отказаться от участка, его необходимо сформировать, т.е. провести землеустроительные работы, поставить землю на кадастровый учет, пройти процедуру регистрации. В общем, отказаться от земель в несколько раз сложнее, чем выкупить их. Процесс отказа может затянуться на год и даже несколько лет. И к тому, что органы власти будут этому противодействовать, тоже следует готовиться.

В качестве одного из примеров противоречий между Земельным и Гражданским кодексами можно привести разные подходы к "судьбе" земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. Если Земельный кодекс устанавливает принцип единства земли и объекта на ней*(9), то Гражданский кодекс допускает отчуждение либо участка земли, либо объекта недвижимости. Поскольку Земельный кодекс принят позже Гражданского, и его нормы являются специальными, очевидно, они имеют приоритет. И все же не намеревается ли Правительство урегулировать несоответствия, хотя бы для того, чтобы не возникало лишних споров?

На мой взгляд, эти два Кодекса состыкованы довольно неплохо. Различия имеются, но на практике они не вызывают особых проблем. Принцип единства земли и объекта недвижимости, безусловно, правильный.

Если говорить о концептуальных вещах, то помимо перехода на новую систему налогообложения Правительством принято принципиальное решение о введении системы единого кадастра объектов недвижимости путем объединения двух существующих сегодня систем - земельного кадастра и учета недвижимости (инвентаризации). За основу берется земельный участок, на нем учитываются все объекты недвижимости, а все работы будут проводиться одним ведомством - Федеральным агентством кадастра недвижимости.

Кстати, процессы объединения затронули и рынок землеустроителей - одни и те же специалисты станут проводить описание земель и недвижимости, представлять эту информацию по определенным правилам в Агентство, ставить объекты на кадастровый учет, определять кадастровую стоимость и уровень налогообложения. Значительное место на этом ранке отводится саморегулируемым организациям, которые придут на смену государственным органам, в том числе при осуществлении работ по сертификации, разработке правил и стандартов, аккредитации. В конечном итоге эта деятельность направлена на то, чтобы предоставить предприятиям возможность оформить правовые отношения, связанные с землей и недвижимостью, просчитать бюджет земельных платежей, спрогнозировать уровень этих расходов на ряд лет в рамках бюджета и повысить эффективность использования земельных активов.

Материал подготовила И.О. Ордынская

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Введена в действие Федеральным законом от 29.11.2004 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

*(2) Закон РФ от 11.10.1991 г. N 1738-I "О плате за землю" (далее - Закон о плате за землю).

*(3) Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон к Земельному кодексу).

*(4) Федеральный закон от 08.12.2003 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"".

*(5) Федеральный закон от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ).

*(6) Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования "зданий, сооружений, расположенных на земельном участке", утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3 (п. 3 ст. 2 Вводного закона к Земельному кодексу).

*(7) Постановление Правительства РФ от 07.08.2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" (далее - Постановление N 576).

*(8) Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

*(9) Пункт 1 ст. 1; ст. 35 Земельного кодекса РФ.