О рентных платежах за пользование водными ресурсами (В.В. Петрунин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 7, июль 2005 г.)

О рентных платежах за пользование водными ресурсами

Водный фонд России, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, имеют важнейшее значение для развития отечественной экономики, и поскольку водные ресурсы относятся к стратегическим, их оценка в рыночных условиях должна отражать не только экономическую значимость соответствующих водных объектов и выгоду от их эксплуатации, но и множество эколого-географических факторов.

Недостаточная обеспеченность водными ресурсами в качественном аспекте связана с загрязнением вод, расточительным отношением к ним и с иными антропогенными факторами. Количественный аспект связан с напряженностью водохозяйственного баланса и высокой водоемкостью экономики. В последние годы был отмечен дисбаланс между объемами производства и водопотребления (спад производства по сравнению с водопотреблением).

Решение проблем устойчивого финансирования водохозяйственной деятельности, адаптированной к рыночным условиям, а также институциональное и организационное обеспечение функционирования регулируемого рынка водохозяйственных услуг как на федеральном, так и на региональном уровне напрямую связаны с созданием и функционированием эффективной системы платежей за пользование водными объектами. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос: какие факторы были положены в основу современной экономической концепции платности водопользования, которая была реализована сначала в виде Федерального закона от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" (далее - Закон N 71-ФЗ), а затем - главы 25.2 "Водный налог" НК РФ.

Чтобы оценить возможности введения рентных платежей в водопользовании, сначала следует определить, возникают ли и действуют рентные факторы при эксплуатации водных объектов.

Существуют значительные различия при пользовании подземными и поверхностными водными объектами, и, по мнению некоторых экспертов, легче произвести рентную оценку именно подземных источников.

Специфической особенностью подземных вод является их двойственный характер. С одной стороны - это подвижное полезное ископаемое, находящееся в недрах и извлекаемое из них, с другой - часть общих водных ресурсов. Двойственный характер подземных вод определяет особенности государственного управления (тесное взаимодействие геологической и водной служб) и специфику налогообложения при их использовании.

Размер платы за забор подземных вод согласно Закону N 71-ФЗ определялся с помощью затратного подхода, т.е. исходя из размера затрат, необходимых для подготовки водных ресурсов к эксплуатации и поддержания их в надлежащем состоянии. После введения водного налога такой подход сохранился, но он не позволяет выявить реальную экономическую ценность месторождений вод в зависимости от их качества и расположения. При рентном подходе к экономической оценке этих ресурсов необходимо иметь в виду, что в отличие от поверхностных водных объектов запасы подземных вод ограничены. Во многих регионах проблема приращения общего объема запасов воды пока неактуальна.

Вместе с тем поверхностные водные объекты интенсивно истощаются в результате антропогенного загрязнения. Вследствие этого возникает проблема выбытия из хозяйственного оборота источников чистой воды, что влечет за собой необходимость забора воды худшего качества, а значит, и рост издержек производства на очистку, фильтрацию, обеззараживание и другие работы по доведению воды до установленного качества для безопасного потребления. При данных обстоятельствах, как отмечает д-р экон. наук Ю.В. Бабина (Институт географии РАН), предприятия, использующие подземные источники, оказываются в более благоприятных экономических условиях, чем потребители загрязненных поверхностных вод.

Экономию затрат, обусловленную потреблением воды лучшего качества, можно рассматривать как дифференциальную водную ренту. Возможно, что введение такого рентного платежа будет экономически обосновано и перспективно, учитывая, что в целом на территории России выявлено более 4000 месторождений и участков питьевых и технических подземных вод, эксплуатационные запасы по которым составляют свыше 30 км3 в год, причем около 95% оцененных запасов предназначено для хозяйственно-питьевого водоснабжения.

При использовании теплоэнергетических подземных вод также возможна их дифференциация в целях определения другого рентного фактора в ходе эксплуатации. Отметим, что теплоэнергетические подземные воды занимают первое место среди нетрадиционных возобновляемых и экологически безопасных источников тепловой энергии в Российской Федерации.

В настоящее время на территории России разведано 60 месторождений теплоэнергетических вод и шесть месторождений гидротермальных вод. Уровень освоения указанных месторождений невысок и составляет соответственно 20 и 40%, что объясняется в основном невысокими тарифами на другой источник тепла - природный газ. Однако, учитывая постепенное повышение цен на газ и ограничение его потребления путем установления жестких лимитов, можно предположить, что в ближайшем будущем использование указанных вод станет более интенсивным.

Перспектива использования промышленных вод связана с решением проблемы комплексной переработки вод с извлечением из них кроме йода и брома таких компонентов, как литий, цезий, бор, соли натрия, калия и магния, а также проблемы экологической безопасности утилизации отработанных вод.

Отличия в качественном составе вод также могут служить основанием для разработки и применения дифференцированной шкалы рентных платежей. Дальнейшее совершенствование системы этих платежей связано с развитием ресурсной базы подземных вод в целом и проведением следующих работ:

оценка состояния месторождений соответствующих типов подземных вод, их эксплуатационных запасов, перспектив использования в отраслях экономики;

создание в системе государственного мониторинга подземных вод подсистемы мониторинга минеральных, лечебных, теплоэнергетических и промышленных вод;

создание и ведение системы государственного учета рассматриваемых типов подземных вод и государственного баланса их запасов и использования;

совершенствование методики разведки и оценки эксплуатационных запасов месторождений минеральных лечебных вод, содержащих разные типы минеральных вод;

разработка регламента лицензирования пользования недрами для добычи соответствующих типов подземных вод при наличии нескольких недропользователей;

разработка комплексной технологии извлечения из подземных вод ценных компонентов.

Что же касается пользования поверхностными водными объектами, то и здесь присутствует, по нашему мнению, несколько рентных факторов.

Действующие ставки водного налога, утвержденные главой 25.2 НК РФ, устанавливались исходя из принципов экономического регулирования, использования, восстановления и охраны разных водных объектов. Поскольку для каждого экономического района условия водопользования различны, налоговые ставки были дифференцированы в зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водных объектов по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам. Этот принцип подтвержден также и тем, что по бассейнам одних и тех же водных объектов были установлены различные ставки водного налога. Например, река Волга протекает по территории семи экономических районов, в которых применяются четыре ставки по бассейну этой реки, то же касается реки Дон (четыре экономических района - четыре ставки налога) и ряда других водных объектов.

Однако введение рассматриваемой главы НК РФ резко сузило возможность полного учета данных факторов исходя из региональных (местных) условий водопользования. Напомним, что Закон N 71-ФЗ содержал достаточно норм для учета региональных особенностей водопользования, поскольку предоставлял право законодательным органам субъектов Российской Федерации корректировать федеральные ставки платы в пределах их максимальных и минимальных значений: по категориям плательщиков, в зависимости от вида водопользования и состояния водных объектов. Кроме того, нормами главы 25.2 Кодекса из объектов налогообложения исключен сброс сточных вод в связи с тем, что в настоящее время плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты уже взимается. Однако, как справедливо отметил Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орлов, взимание такой платы в составе экологических платежей не имеет прямой связи с рассматриваемым видом водопользования, так как при сбросе даже очищенных вод все равно происходит пользование конкретным водным объектом.

Таким образом, экономические условия пользования одним и тем же водным объектом у нескольких организаций могут быть различными, в зависимости от того, сбрасывают они сточные воды или нет. Уравнивание этих условий путем внесения платы за загрязнение водных объектов не всегда возможно. Широко известна позиция некоторых специалистов, которых поддерживает и ряд государственных органов, заключающаяся в том, что за сброс загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов плата взиматься не должна.

На основании изложенного можно заключить, что при взимании платы за водопользование (в том числе и при введении рентных платежей в этой сфере) обязательно должны учитываться те виды использования водных ресурсов, которые оказывают влияние на дальнейшее состояние водных объектов.

Отметим, что на уровне Правительства РФ уже принято принципиальное решение о введении в ближайшем будущем системы неналоговых платежей, регулируемых Водным кодексом Российской Федерации. В связи с этим учет указанных рентных факторов в составе новых платежей при одновременном стимулировании рационального водопользования может обеспечить поступление более значительных сумм платежей за использование водных ресурсов.

Возможность формирования ренты при использовании водных ресурсов в сфере гидроэнергетики рассмотрим на примере Иркутской области.

В регионе была предпринята попытка решения проблемы установления рентных и компенсационных отношений путем принятия регионального нормативно-правового (законодательного) акта, регулирующего вопросы изъятия, перераспределения и использования гидроэнергетической ренты, возникающей при эксплуатации уникальных гидроэнергоресурсов на Ангарском каскаде ГЭС. Это было обусловлено, во-первых, возникновением на ангарских ГЭС (самых эффективных гидроэлектростанциях России) ярко выраженного рентного эффекта; во-вторых, ведущей ролью гидроэнергетики в экономике области; в-третьих, относительно слабой изученностью проблемы рентных и компенсационных отношений применительно к гидроэнергетике как в теоретическом, так и в прикладном отношении.

Исключительная экономическая эффективность ангарских ГЭС (Иркутской, Братской и Усть-Илимской) обусловлена уникальными природными условиями их сооружения и эксплуатации, в частности, большой водностью и падением Ангары. Величина совокупного годового рентного эффекта (сверхприбыли), который приносит самая дешевая в стране электроэнергия, вырабатываемая на ГЭС Ангарского каскада, превышала в последние годы величину всей доходной части областного бюджета.

Получение большого количества дешевой электроэнергии позволяло поддерживать сравнительно низкие цены на нее: тарифы АО "Иркутскэнерго" для внутриобластных потребителей в последние годы были постоянно в 2,2-3,6 раза ниже, чем средние по России, что имело важное значение для предприятий и населения Иркутской области. Вследствие низких тарифов на электроэнергию основные выгоды при первичном распределении гидроэнергетической ренты получила энергоемкая промышленность, прежде всего алюминиевая, а также химическая, нефтехимическая и целлюлозно-бумажная.

В этой ситуации стала возможной практика взимания рентных платежей в энергетике, не имеющая аналогов в законодательной практике других субъектов Российской Федерации. Указанные платежи были введены решением Исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов еще в 1991 г.

В период 1992-1996 гг. рентные платежи, уплачиваемые пользователем гидроэнергоресурсов Ангары в областной бюджет, составляли 7-14% его доходной части. В 1996 г. был принят Закон Иркутской области от 14 декабря 1996 г. N 53-оз "О рентных платежах в электроэнергетике Иркутской области" (далее - Закон). Цель принятия Закона - закрепление конституционных прав Иркутской области (и ее населения) на гарантированное получение части рентных доходов, возникающих от пользования ее гидроэнергоресурсами, улучшение общей социально-экономической ситуации в регионе на основе установления сбалансированной системы рентных и компенсационных отношений.

Подавляющая часть рентного эффекта либо передавалась потребителям электроэнергии в натуральной форме (за счет заниженных тарифов), либо изымалась у производителей и потребителей электроэнергии, а также у перепродавцов их продукции в виде налогов (на прибыль, на добавленную стоимость и т.д.), значительная доля которых перечислялась в федеральный бюджет.

Плательщиками рентных платежей были определены любые пользователи гидроэнергоресурсов области, получающие гидроэнергетический рентный эффект и имеющие статус самостоятельного юридического лица, вне зависимости от места их нахождения и государственной регистрации. Поскольку предусмотренные Законом рентные платежи носили неналоговый характер и основывались на праве Иркутской области, являющейся наряду с Российской Федерацией собственником гидроэнергоресурсов (арендодателем), брать ренту (арендную плату) за их использование, то администрация области требовала от плательщика подтверждения его обязательства о выплате ренты в форме договора, заключаемого в обязательном порядке при приобретении (подтверждении) права пользования соответствующими гидроэнергоресурсами.

Ставки рентных платежей устанавливались в рублях за 1 кВт/ч электроэнергии или в процентах от ее стоимости, исходя из величины рентного дохода плательщика. При расчете ставок также учитывались:

размеры прибыли, реально необходимой плательщику на производственные и социальные цели;

возможные убытки плательщика при производстве электро- и теплоэнергии на ТЭЦ;

заинтересованность внутриобластных потребителей электроэнергии в поддержании пониженного уровня тарифов на нее.

Сумма рентных платежей относилась на финансовые результаты деятельности плательщика, т.е. исключалась из его налогооблагаемой прибыли.

Подводя итог практическому опыту введения рентных платежей в гидроэнергетике, следует отметить, что упомянутый областной Закон был вскоре отменен в судебном порядке, так как противоречил российскому законодательству. В частности, суд отнес рентные платежи к налогам, а субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать свои налоги (хотя в данном случае рентные платежи, по мнению многих экспертов, являются не налогами, а арендной платой региону со стороны частного предприятия, использующего его гидроэнергетические ресурсы).

В целом же используемые в регионе подходы к учету рентных особенностей в гидроэнергетике заслуживают внимания и могут быть использованы в дальнейшем при разработке норм федерального законодательства, регулирующего порядок введения рентных платежей в соответствующей сфере природопользования.

Изъятие гидроэнергетической ренты у потребителей электроэнергии позволило бы, по нашему мнению, существенно уменьшить дотирование крупных энергоемких предприятий за счет имеющейся у многих ГЭС природной ренты и оставлять в бюджетах регионов возникающие у соответствующих предприятий сверхдоходы. Данный подход позволил бы также изменить негативную тенденцию, связанную с тем, что гидроэнергетическая рента уходит из регионов в виде дешевой продукции и подавляющей части прибыли энергоемких производств, а у самих регионы не хватает средств для ликвидации загрязнений и возмещения другого ущерба от гидроэнергетики. Поэтому при расчете ставок налога следует учитывать и необходимость компенсации ущерба, нанесенного гидроэнергетикой природе, хозяйству и населению, считая наличие единовременного некомпенсированного ущерба важным дополнительным аргументом для обоснования повышенной доли региона и его жителей в ренте территориальных ГЭС. Так, например, вызванный созданием и эксплуатацией Ангарского каскада ГЭС и водохранилищ суммарный ущерб земельным ресурсам и сельскому хозяйству, лесным и охотничьим, водным и рыбным ресурсам, населению и инфраструктуре был, по расчетам, сопоставим с величиной совокупного гидроэнергетического рентного эффекта. В данном случае рентные отношения дополняются компенсационными, так как определенная часть гидроэнергетической ренты является основным источником компенсации региону ущерба от гидроэнергетики, что, на наш взгляд, не противоречит самой идее более полного учета рентной составляющей в ресурсных платежах.

В целом же необходимо создание обоснованной и гибкой системы тарифов на электроэнергию либо непосредственное изъятие ренты (сверхприбыли) у потребителей электроэнергии.

Отметим, что в разработанной в 2002 г. Концепции совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом Российской Федерации отмечалось, что в перспективе расчетная база платежей за водопользование должна корректироваться (в сторону увеличения) с учетом социально-экономической оценки водных, биологических, гидроэнергетических, рекреационных и других ресурсов водных объектов, которые подлежат учету в системе национальных счетов. В настоящее время эти активы не принимаются во внимание, в результате чего вся система экономических показателей водопользования существенно искажена, поскольку не учитывает, например, затраты на очистку забираемой из водоисточников загрязненной воды, лечение людей, потребляющих некачественную питьевую воду. Эти затраты отражаются в показателях экономической активности других отраслей экономики, что неправомерно выдается за показатели экономического роста. Реализация указанного подхода к корректировке платежей будет серьезным стимулом бережного отношения к водным ресурсам.

Наилучший способ заключается в том, чтобы создать условия для проявления экономических интересов водопользователей. Главное для этого - ввести в действие новый хозяйственный механизм водопользования, адекватный рыночным условиям, обеспечивающий резкую активизацию деятельности и согласование интересов всех участников водных отношений. Чем быстрее будет внедряться этот механизм, тем скорее государство сможет освободиться от необходимости поддерживать водохозяйственную инфраструктуру и выделять значительные бюджетные средства на водохозяйственную и водоохранную деятельность.

В.В. Петрунин,

советник правового департамента Правительства РФ

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 7, июль 2005 г.