Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2008 г. N 10АП-4293/2008

г. Москва

30 декабря 2008 г.

Дело N А41-14034/08

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2008 г.

Постановление в полном объёме изготовлено 30 декабря 2008 г.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Слесарева А.А.,

Судей Гагариной В.Г., Кузнецова А.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Старостиным Н.В.,

при участии в заседании:

от заявителя - Писарева О.В. по доверенности от 01.09.2008 г.;

от заинтересованного лица - не прибыл,

рассмотрев апелляционную жалобу ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" на решение Арбитражного суда Московской области от 1 декабря 2008 г. по делу N А41-14034/08, принятое судьей Афанасьевой М.В. по заявлению ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" о признании постановления от 11.07.2008 г. N 13/512/15 Государственного административно-технического надзора Московской области по делу об административном правонарушении,

третьи лица - Администрация Павлово-Посадского муниципального района

Московской области; Министерство культуры Московской области,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" (далее - ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов", Общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 11.07.2008г. N 13/512/15 Территориального отдела N13 Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области (далее - Госадмтехнадзор Московской области) по делу об административном правонарушении, предусмотренном п.1 ст.19 Закона Московской области от 30.11.2004 г. N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства и содержания объектов и производства работ на территории Московской области" (далее Закон МО N 161/2004-ОЗ).

Решением Арбитражного суда Московской области от 1 декабря 2008 г. по делу N А41-14034/08 в удовлетворении заявленных требований ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" отказано.

Арбитражный суд Московской области исходил из того, что Госадмтехнадзором Московской области доказано и материалами дела подтверждено нарушение ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" требований законодательства Московской области о проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, действия заявителя содержат состав правонарушения и правильно были квалифицированны административным органом по п.1 ст. 19 Закона МО N 161/2004-ОЗ. Арбитражный суд пришел к выводу, что оснований для отмены оспариваемого постановления, установленных п.2 ст.211 АПК РФ, не имеется.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" подало апелляционную жалобу, в которой просит указанной решение отменить, как незаконное и необоснованное, ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права.

В качестве доводов апелляционной жалобы ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" указывает, что в дело об административном правонарушении рассмотрено Госадмтехнадзором вне рамок своей компетенции, так как ответственность за правонарушение предусмотрена ст.7.14 КоАП РФ и отнесена к компетенции органов осуществляющих государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия.

В судебном заседании представитель ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение Арбитражного суда Московской области от 1 декабря 2008 г. по делу N А41-14034/08 отменить, апелляционную жалобу Общества удовлетворить.

В судебное заседание представитель Госадмтехнадзора Московской области представил ходатайство об отложении рассмотрения жалобы. Ходатайство не удовлетворено.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверяя в порядке статей 258, 266, 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, апелляционный суд пришел к выводу об обоснованности апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 3 июля 2008 г. территориальным отделом N 13 Госадмтехнадзора Московской области, в соответствии с законом Московской области от 30.11.2004 г. N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" проведена проверка по адресу: Московская область, г. Павловский Посад, ул. Большая Покровская, д.З .

В результате проверки выявлено административное правонарушение, выразившееся в проведении работ по демонтажу кирпичных стен первого этажа, разобрана стена главного и левого бокового фасада до основания, разобраны внутренние перегородки первого этажа без соответствующего разрешения (ордера) на право производства работ, в нарушение п.4 ч.1 ст. 10 Закона Московской области от 29.11.2005г. N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" (далее - Закон МО от 29.11.2005г. N249/2005-03). По результатам проверки составлен акт от 03.07.2008г. осмотра территории (объекта) .

7 июля 2008 года заместителем начальника территориального отдела N 13 Госадмтехнадзора МО в отношении ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" в присутствии представителя Общества по доверенности составлен протокол N 13/512/15 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст. 19 Закона Московской области от 30.11.2004 N161/2004-03 "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" (далее - Закон МО от 30.11.2004 N161/2004-03).

11 июля 2008 г. заместителем начальника ТО N 13 ГУ-Госадмтехнадзора вынесено постановление N 13/512/15 о привлечении ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19 Закона МО от 30.11.2004 N161/2004-03, и назначено административного наказания в виде штрафа в размере 50000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением административного органа, ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" обратилось в Арбитражный суд Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 1 декабря 2008 г. по делу N А41-14034/08 в удовлетворении заявленных требований ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" отказано.

Не согласившись с указанным решением, Общество оспорило его в апелляционный суд.

Заслушав представителя заявителя жалобы, исследовав материалы дела, оценив в совокупности представленные доказательства, суд приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч.б ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно Федеральному закону N 154-ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. 21.07.2005 г. N 97-ФЗ) и Закону Московской области от 13.06.1996 N 27/96-ОЗ "О местном самоуправлении в Московской области" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым, в том числе, отнесены вопросы благоустройства, содержания объектов на территориях муниципальных образований.

Закон Московской области от 30.11.2004 г. N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" определяет порядок осуществления государственного административно-технического надзора и устанавливает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами, в сфере благоустройства, состояния и надлежащего содержания объектов и производства работ на территории Московской области.

Согласно ст.4 указанного Закона государственному административно-техническому надзору подлежит территория Московской области и все расположенные на ней объекты, в том числе: места проведения строительных, земляных, ремонтных работ, работ по прокладке линейных сооружений и коммуникаций, строения, нежилые здания, сооружения, нежилые помещения и временные объекты и т.д.

Согласно п.5 ч.1 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности

В силу ст.4 Закона Московской области от 29.11.2005 г. N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" надзор за исполнением настоящего Закона осуществляют органы государственного административно-технического надзора Московской области.

В соответствии с п. 4 ч.1 ст. 10 Закона МО от 29.11.2005г. N 249/2005-03 запрещается самовольное переоборудование фасадов зданий и их конструктивных элементов без разрешения органа архитектуры и градостроительства.

В соответствии с п. 11 ст. 13 Закона Московской области от 29.11.2005 г. N 249/2005-ОЗ проведение любых видов земляных работ без разрешения (ордера) запрещается.

Пунктом 1 статьи 19 Закона Московской области от 30.11.2004 г. N 161/2004-ОЗ административная ответственность установлена за нарушение правил проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии соответствующего разрешения (ордера) на право производства работ, иного разрешительного документа или проведении работ после окончания (приостановления) срока его действия, а также несоблюдение сроков производства работ влечет наложение административного штрафа: на граждан - в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - в размере от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Дом купца Ширина, расположенный по адресу: МО, г. Павловский Посад, ул. Большая Покровская, д.З, является объектом культурного наследия -регионального значения в соответствии со списком, установленным постановлением Правительства Московской области от 15 марта 2002 г. N 84/9 "Об утверждении списка памятников истории и культуры".

Статьей 45 Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.2002г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" (далее -Федеральный закон N 73-ФЗ) установлен порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

В силу ч.2,3 ст. 45 Федерального закона N 73-ФЗ выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

Задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия составляется с учетом мнения собственника объекта культурного наследия либо пользователя объектом культурного наследия.

К проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Согласно ст. 12 Закона Московской области от 21.01.2005г. N 26/2005-03 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области" (далее - Закон МО N 26/2005-03) работы по сохранению объектов культурного наследия регионального (областного) значения, а также выявленных объектов культурного

наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных областным органом охраны объектов культурного наследия.

Задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального (областного) значения составляются физическими лицами и юридическими лицами, имеющими право на проведение данных работ в соответствии с законодательством, и выдаются областным органом охраны объектов культурного наследия. Задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия составляется с учетом мнения собственника объекта культурного наследия или пользователя объектом культурного наследия.

Разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального (областного) значения выдаются областным органом охраны объектов культурного наследия при наличии у соответствующего физического или юридического лица права на проведение данных работ в соответствии с законодательством.

В соответствии со ст. 13 Закона МО N 26/2005-03 проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляется:

на территории памятника или ансамбля регионального (областного) значения либо местного (муниципального) значения - по согласованию с областным органом охраны объектов культурного наследия в целях сохранения памятника или ансамбля и (или) его территории, а также реализации хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы его повреждения, разрушения или уничтожения;

на территории достопримечательного места регионального (областного) значения либо местного (муниципального) значения, выявленного объекта культурного наследия -по согласованию с областным органом охраны объектов культурного наследия;

в зонах охраны объектов культурного наследия - в соответствии с установленными режимами использования земель и градостроительными регламентами в границах данных зон.

Согласно п.1 Положения о Министерстве культуры Московской области, утв. Постановлением Правительства Московской области от 30.11.2007г., N 912/28 (далее -Положение), Министерство культуры Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере культуры Московской области, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевое управление и координацию деятельности в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области, образованных для реализации отдельных функций государственного управления Московской областью.

В соответствии с п. 12.33 Положения подготовка и выдача разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в случаях, установленных Федеральным законом N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", разрешений на установку информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия, разрешений на изучение объектов культурного наследия, заданий на разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, заданий и разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия; согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия относится к полномочиям Министерства культуры Московской области.

Согласно охранному обязательству на объект культурного наследия от 19.04.2007г. ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" (Собственник) и Министерство культуры Московской области (ГОСОРГАН) приняли на себя обязательство по содержанию, сохранению и использованию объекта культурного наследия - дома купца Ширина по адресу: МО, г. Сергиев-Посад, ул. Большая Покровская, д.З (л.д. 7-11). Согласно приложению N 1 к охранному обязательству (Акту) производство работ разрешается только в соответствии с согласованной документацией, под архитектурным надзором и письменным разрешением "ГОСОРГАНА" -Министерства культуры.

Следовательно, для проведения строительных работ на объекте культурного наследия необходимо специальное разрешение, выданное Министерством культуры Московской области.

В материалах дела имеется письмо от 07.08.2007г. N 16-3686/1-23 Министерства культуры Московской области, адресованное Обществу, согласно которому Обществу разрешены вывоз мусора и разбор сгоревших деревянных частей под надзором регионального архитектора Министерства культуры Московской области Иванниковой A.M. (л.д. 36). Также в письме указано, что законодательство об объектах культурного наследия не предусматривает проведение работ по реконструкции памятника истории и культуры. Дальнейшие работы по реставрации дома купца Ширина возможны только после согласования проектной документации и получения разрешения на проведении работ в Министерстве культуры Московской области.

Разрешение на проведение ремонтных, строительных и иных работ (в том числе на демонтаж кирпичных стен) Министерством культуры Московской области не выдавалось.

В своем письме от 22.11.2007г. N 744 Отдел архитектуры Администрации Павлово-Посадского муниципального района Московской области сообщает Обществу, что не предусмотрена выдача разрешения на снос или демонтаж объектов капитального строительства, их частей. Снос или демонтаж предусматриваются проектом организации работ, который входит в состав проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.

Судом первой инстанции достоверно установлено и материалами дела подтверждается нарушение Обществом вышеуказанных норм.

Общество не отрицает факт выявленного правонарушения.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судом первой инстанции сделал правильный вывод, что ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых законом предусмотрена административная ответственность.

Изложенное свидетельствует о том, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал фактические обстоятельства и материалы дела.

Однако, суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции ошибочно сделан вывод о правомерности привлечения ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" к административной ответственности согласно п. 1 ст. 19 Закона Московской области от 30.11.2004 г. N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области".

Дом купца Ширина, расположенный по адресу: МО, г. Павловский Посад, ул. Большая Покровская, д.З, является объектом культурного наследия -регионального значения.

В силу специфики подлежащих охране объектов культурного наследия, законодательство содержит специальную норму, предусматривающую административную ответственность за проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия , наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Такая ответственность установлена статьей 7.14 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 23.57 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.13, 7.14, 7.16, 7.33 настоящего Кодекса.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры, его заместители;

2) руководители уполномоченных структурных подразделений указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;

3) руководители территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;

4) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры, их заместители.

Таким органом в отношении дома купца Ширина является Министерство культуры Московской области , являющееся центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере культуры Московской области, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Статья 28.3. КоАП РФ наделяет правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, должностных лиц органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Помимо должностных лиц указанных органов, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.14 КоАП РФ, вправе составлять также должностные лица органов внутренних дел (милиции).

Следовательно , протокол N 13/512/15 от 7 июля 2008 года об административном правонарушении, постановление N 13/512/15 от 11 июля 2008 г. заместителя начальника ТО N 13 ГУ-Госадмтехнадзора о привлечении к административной ответственности ЗАО "Павлово-Посадский комбинат пожарных рукавов" вынесены не уполномоченным лицом и правонарушению дана ненадлежащая квалификация.

При изложенных обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы признаются обоснованными , принимаются судом апелляционной инстанции.

Апелляционный суд пришёл к выводу, что обжалуемый судебный акт принят с неправильным применения норм материального и процессуального права, повлекших принятие неправильного решения.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, п.4 ч.1, ч.3 ст.270 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 1 декабря 2008 г. по делу N А41-14034/08 отменить.

Постановление от 11.07.2008 г. N 13/512/15 Государственного административно-технического надзора Московской области (Территориальный отдел N13) признать незаконным и отменить.

Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий

А.А. Слесарев

Судьи

В.Г. Гагарина А.М. Кузнецов