Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2008 г. N 01АП-603/08

г. Владимир

07 апреля 2008 г.

Дело N А43-27010/2007-43-558

Резолютивная часть постановления объявлена 31.03.2008.

Постановление в полном объеме изготовлено 07.04.2008.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Москвичевой Т.В., Белышковой М.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шиховой Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.12.2007, принятое судьей Степановой С.Н. по заявлению администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного финансового контроля Нижегородской области от 03.10.2007 N 517-13-1/10 о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании участвуют представители:

Администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области - Шабанов Р.Х. по доверенности от 30.10.2007 N 517-06-08/817;

Управления государственного финансового контроля Нижегородской области - Марушина Е.А. по доверенности от 18.10.2007 N 517-06-08/817.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Администрация Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области (далее - администрация района, юридическое лицо) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного финансового контроля Нижегородской области (далее - Управление, административный орган) от 03.10.2007 N 517-13-1/10 о привлечении к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 20.12.2007 администрации района отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указано на неверный вывод суда о наличии в действиях юридического лица состава административного правонарушения, а также о соблюдении административным органом порядка привлечения к административной ответственности.

В судебном заседании представители заявителя апелляционной жалобы и административного органа поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании поручения начальника Управления государственного финансового контроля Нижегородской области от 21.08.2007 N 517-10/151 в период с 22.08.2007 по 14.09.2007 сотрудниками Управления проводилась проверка администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области по вопросу исполнения бюджета за 2006 год и первое полугодие 2007 года, в процессе которой установлено нарушение целевого использования средств областного бюджета, направленных в виде субвенций на исполнение полномочий в области общего образования.

Усмотрев в действиях администрации района состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, 18.09.2007 должностное лицо Управления составило в отношении нее протокол об административном правонарушении.

03.10.2007 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении арбитражная комиссия Управления государственного финансового контроля Нижегородской области приняла постановление N 517-13-1/10, которым привлекла администрацию района к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 50000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и подлежащим отмене.

Отказывая администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области в удовлетворении заявления, арбитражный суд первой инстанции исходил из доказанности административным органом события административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, состава в действиях юридического лица, а также соблюдения порядка привлечения юридического лица к административной ответственности.

Согласно Закону Нижегородской области от 14.07.2005 года N 89-3 "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Нижегородской области могут предоставляться межбюджетные трансферты в формах:

- субвенции из областного фонда компенсаций на исполнение переданных органам местного самоуправления законами Нижегородской области отдельных государственных полномочий ( статьи 7, 13 Закона).

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет, что субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу, на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов ( статья 6).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими Федеральными законами, Уставом и законами Нижегородской области принят Закон Нижегородской области от 10.12.2004 N 145-З "О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования" (далее-Закон).

Согласно статье 2 Закона органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов осуществляют полномочия по организации предоставления гражданам общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в части реализации основных общеобразовательных программ (за исключением полномочий по содержанию зданий и коммунальных расходов).

В силу статьи 3 Закона органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области осуществляют полномочия, указанные в статье 2 настоящего закона, за счет субвенций из областного бюджета в соответствии с настоящим Законом.

Представительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области принимают нормативный правовой акт, устанавливающий в соответствии с настоящми Законом порядок исполнения органами местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа полномочий в области общего образования за счет субвенций из областного бюджета.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления вышеперечисленных полномочий в порядке, предусмотренном уставом соответствующего муниципального района.

При этом часть 3 статьи 4 Закона прямо указывает, что в расходы на реализацию государственного стандарта общего образования не включаются расходы на оплату коммунальных услуг, на обновление и содержание основных фондов, на транспортные услуги, расходы социального характера (питание, приобретение мягкого инвентаря, трансферты населению, кроме компенсационных выплат за книгоиздательскую продукцию).

В соответствии с частью 2 статьи 7 Закона ответственность за целевое использование субвенций на исполнение полномочий в области общего образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и Нижегородской области несут органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Статья 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за использование средств областного или местного бюджета получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Объектом правонарушения является исполнение бюджета и расходование бюджетных средств.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании средств бюджета на цели, не соответствующие условиям получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо ином документе.

Во исполнение требований Закона Земское собрание и администрация Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области приняли постановление от 27.05.2005 года N 38 "Об утверждении Положения о порядке расходования целевой субвенции на исполнение полномочий в области общего образования в Краснооктябрьском районе", согласно пункту 4.2 которого в учебные расходы и текущие расходы на обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом, включаются в том числе транспортные расходы, связанные с подвозом учащихся к месту обучения (ГСМ, запчасти, оплата наемного транспорта).

Кроме того, решением Земского собрания Краснооктябрьского района Нижегородской области от 29.12.2006 года N 95 "О распределении средств целевой субвенции на обеспечение образовательного процесса в разрезе учреждений и кодов бюджетной классификации", подписанным главой местного самоуправления района Хайретдиновым Т.А., средства целевой субвенции на обеспечение образовательного процесса распределены и на оплату транспортных расходов.

Решением Земского собрания Краснооктябрьского района от 12.07.2007 года N 48 утверждены изменения в распределении субвенций на обеспечение образовательного процесса на 2007 год.

Всего за 2006 год (с октября по декабрь 2006) и 6 месяцев 2007 года в результате включения транспортных расходов в число расходов, оплачиваемых за счет целевой субвенции, в нарушение требований части 3 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 N 145-З были израсходованы средства областного бюджета на общую сумму 529400 руб. (за 2006 год - в сумме 317000 руб., за 2007 год - в сумме 212400 руб.)

Вина органа местного самоуправления в совершении правонарушения подтверждается совокупностью собранных административным органом доказательств: акт от 14.09.2007, протокол об административном правонарушении от 18.09.2007, объяснения заместителя главы администрации Краснооктябрьского муниципального района по финансовым вопросам Хайретдиновой О.Д., сметы муниципальных образовательных учреждений за 2006-2007 годы. Кроме того, администрация района не отрицает факта использования средств целевой субвенции, в том числе и на транспортные расходы, утверждая однако, что нарушение бюджетного законодательства со стороны органа местного самоуправления отсутствует.

Суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции о наличии в действиях юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, является правильным, основанным на всестороннем и полном исследовании обстоятельств, имеющих значение для дела, и представленных доказательств.

Позиция администрации Красноктябрьского муниципального района Нижегородской области основана на неверном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых настоящим кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В рассматриваемом случае администрация района не приняла все зависящие от нее меры для соблюдения норм действующего бюджетного законодательства и недопущения совершения административного правонарушения при отсутствии чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств.

В соответствии со статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена в действие с 21.01.2007 года) срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства установлен в 1 год со дня совершения административного правонарушения. Таким образом, срок давности привлечения администрации района к ответственности по статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях за нецелевое использование бюджетных средств за 6 месяцев 2007 года в сумме 212400 руб. не истек.

Однако, проверив порядок привлечения юридического лица к административной ответственности, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Протокол об административном правонарушении в нарушение требований статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составлен в отношении администрации района без участия законного представителя юридического лица при отсутствии сведений о его надлежащем извещении о времени и месте проведения процессуального действия. Права и обязанности, предусмотренные статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в процессе производства по делу об административном правонарушении законному представителю юридического лица не разъяснялись. Доказательств обратного административный орган не представил суду.

Постановление о привлечении к административной ответственности принято также в отсутствие законного представителя юридического лица при надлежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" разъяснил в пункте 10, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Установленный порядок привлечения к административной ответственности является обязательным для всех государственных органов, и его нарушение влечет признание постановления незаконным и подлежащим отмене независимо от наличия или отсутствия в действиях юридического лица состава административного правонарушения.

Допущенное административным органом процессуальное нарушение при привлечении органа местного самоуправления к административной ответственности суд апелляционной инстанции признает существенным, не позволившим всесторонне и полно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что постановление Управления государственного финансового контроля Нижегородской области от 03.10.2007 N 517-13-1/10 о привлечении администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях нельзя признать законным и оно подлежит отмене.

Неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к отмене решения суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявления администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области.

При этом судом не допущеноьного права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.12.2007 по делу N А43-27010/2007-43-558 отменить.

Постановление арбитражной комиссии Управления государственного финансового контроля Нижегородской области от 03.10.2007 N 517-13-1/10 признать незаконным и отменить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева