Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2009 г. N 01АП-2488/09.

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда
от 9 июля 2009 г. N 01АП-2488/09

г. Владимир

09 июля 2009 г.

Дело N А11-228/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 08.07.2009.

Постановление в полном объеме изготовлено 09.07.2009.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смирновой И.А.,

судей Рубис Е.А., Захаровой Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хоревым О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 06.05.2009

по делу N А11-228/2009,

принятое судьей Мокрецовой Т.М.

по заявлению Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области

о признании недействительным пункта 1 постановления главы администрации Киржачского района Владимирской области от 14.02.2007 N 120 "Об утверждении проекта территориального землеустройства на земельные участки, принадлежащие колхозу им. Кирова, и внесении изменений в постановление главы администрации Киржачского района от 04.04.2005 N 520 "О согласовании и утверждении землеустроительной документации по колхозу им. Кирова Киржачского района",

при участии:

от Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области - Янковой Ю.А. по доверенности от 23.04.2009 N 7;

от администрации Киржачского района Владимирской области - Леухиной Т.Ю. по доверенности от 11.01.2009 N 11-01-34;

от колхоза им. Кирова - Иванова О.М., директора (приказ от 10.11.2006 N 57), Кирилловых С.Ю. по доверенности от 15.09.2008,

и установил:

Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области (далее - Управление Роснедвижимости, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пункта 1 постановления главы администрации Киржачского района Владимирской области (далее - администрация) от 14.02.2007 N 120 "Об утверждении проекта территориального землеустройства на земельные участки, принадлежащие колхозу им. Кирова, и внесении изменений в постановление главы администрации Киржачского района от 04.04.2005 N 520 "О согласовании и утверждении землеустроительной документации по колхозу им. Кирова Киржачского района".

Решением от 06.05.2009 Арбитражный суд Владимирской области отказал Управлению в удовлетворении требований, придя к выводу об отсутствии оснований, дающих ему право на обращение с настоящим требованием в арбитражный суд.

Управление Роснедвижимости не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что его полномочия на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления вытекают из положений части 1 статьи 53, части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 24 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254, пунктов 1, 3 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле".

По мнению Управления, оспариваемой частью постановления нарушаются права и законные интересы государства как собственника земельных участков, фактически переданных в постоянное (бессрочное) пользование колхозу им. Кирова в черте населенных пунктов, и права жителей, проживающих в этих населенных пунктах.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель администрации в судебном заседании указал на неверное истолкование судом статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 24 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254, в связи с чем просил отменить решение суда первой инстанции.

Представители колхоза им. Кирова в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу отклонили доводы заявителя, просили в удовлетворении жалобы отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 06.05.2009 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица (часть 2 статьи 4 Кодекса).

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц производится арбитражным судом в порядке главы 24 Кодекса.

Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными предусмотрено в статье 198 Кодекса.

В силу части 2 данной нормы прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем обращение государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов ограничено объемом их прав, установленных в части 1 статьи 53 Кодекса, в соответствии с которой указанные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Таким образом, из толкования данных норм следует, что право на обращение с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов возникает только при условии, если федеральный закон предусматривает случаи обращения этих органов в арбитражный суд с заявлением и эти обращения непосредственно связаны с защитой публичных интересов.

Исходя из системного анализа положений пункта 5 части 2 статьи 125, части 2 статьи 53 и части 1 статьи 199 Кодекса, в заявлении государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны обстоятельства, на которых основаны требования, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд, а также права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием).

Как указало Управление Роснедвижимости, в связи с несоблюдением администрацией порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, для целей, не связанных со строительством, оспариваемым в части постановлением администрации от 14.02.2007 N 120 фактически решен вопрос о предоставлении колхозу им. Кирова земельных участков из земель населенных пунктов.

При этом представитель заявителя в судебном заседании пояснил, что обращением в арбитражный суд с настоящим требованием Управление Роснедвижимости защищает интересы государства, поскольку спорные земельные участки, предоставленные колхозу им. Кирова в черте населенных пунктов, являются государственной собственностью, а также интересы граждан, проживающих в этих населенных пунктах.

Поскольку Роснедвижимость и ее территориальные управления являются органами, уполномоченными на осуществление государственного земельного контроля, заявитель считает правомерным обращение в арбитражный суд с настоящим требованием. В качестве подтверждения своего права Управление Роснедвижимости кроме положений части 1 статьи 53 и части 2 статьи 198 Кодекса сослалось на статью 71 Земельного кодекса Российской Федерации, пункты 1, 3, 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле", пункт 4 статьи 24 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254, пункт 3 Положения об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области, утвержденного приказом Роснедвижимости от 19.07.2006 N П/0196.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного постановлением Правительства от 19.08.2004 N 418 (действовавшего на момент подачи заявления в арбитражный суд), Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Роснедвижимость) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.

В разделе II настоящего Положения предусмотрены полномочия Роснедвижимости в установленной сфере деятельности.

В силу пункта 5.2 Положения Роснедвижимость осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 настоящего Положения сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям и федеральным государственным учреждениям, подведомственным Агентству.

Земельный кодекс Российской Федерации в статье 71 определяет, что государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 утверждено Положение о государственном земельном контроле (далее - Положение о государственном земельном контроле), которое устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля. В качестве специально уполномоченного органа настоящее Положение определяет в том числе Роснедвижимость и ее территориальные органы.

Согласно пункту 1 Положения о государственном земельном контроле задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Пунктом 3 данного Положения установлено, что Роснедвижимость и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (подпункт а); порядка переуступки права пользования землей (подпункт б); выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (подпункт в); выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков (подпункт г); порядка предоставления сведений о состоянии земель (подпункт д); исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений (подпункт е); выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности (подпункт ж).

На основании пункта 10 Положения о государственном земельном контроле главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, предусмотренных пунктом 9 настоящего Положения, имеют право: в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы (подпункт а); выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (подпункт б); направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности (подпункт в); вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством (подпункт г).

В целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель, защиты прав участников земельных правоотношений разработан Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю (далее - Административный регламент), который определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по государственному земельному контролю. Административный регламент утвержден приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254.

Пункт 24 Административного регламента предоставляет право главному инспектору Российской Федерации, главным инспекторам субъектов Российской Федерации, главным инспекторам городов и районов, помимо прав, предусмотренных пунктом 23 Административного регламента: в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы (подпункт 1); выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (подпункт 2); направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности (подпункт 3); вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством (подпункт 4). Главным инспектором субъекта Российской Федерации могут подаваться в соответствующие арбитражные суды исковые заявления о признании недействительными не соответствующих земельному законодательству ненормативных актов органов местного самоуправления, органов власти субъектов Российской Федерации (статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 Административного регламента объектом государственного земельного контроля являются земельные участки и правоотношения, связанные с их предоставлением, изъятием и использованием. Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок выполнения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами обязательных требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, в установленной сфере деятельности.

Приказом Роснедвижимости от 19.07.2006 N П/0196 утверждено Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области. Пунктом 3 Положения закреплено право указанного органа выступать в арбитражном суде в качестве истца, ответчика и третьего лица. Пункт 4 Положения устанавливает, что Управление Роснедвижимости осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости и настоящим Положением.

Проанализировав вышеназванные положения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что полномочия Роснедвижимости и ее территориальных органов по осуществлению государственного земельного контроля за выполнением требований земельного законодательства в отношении использования и охраны земель ограничены исключительно пределами установленной сферы деятельности этих органов.

Государственная функция данного органа по государственному земельному контролю фактически заключается в проведении административных процедур, осуществляемых в форме проверок, результатом чего являются в том числе предупреждения о допущенном земельном правонарушении; предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства и об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий; возбуждение административных производств; привлечение виновных лиц к административной ответственности; внесение в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложений о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Следовательно, нормы, на применении которых настаивает Управление Роснедвижимости, не предусматривают право данного органа на обращение в арбитражный суд с настоящим требованием.

По мнению суда апелляционной инстанции, пункт 24 Административного регламента определяет право главных инспекторов субъекта Российской Федерации подавать в арбитражные суды в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исковые заявления о признании недействительными не соответствующих земельному законодательству ненормативных актов органов местного самоуправления, органов власти субъектов Российской Федерации в иных, установленных законом случаях, в пределах предоставленных этим лицам полномочий.

В рассматриваемом же случае суд апелляционной инстанции считает, что при исследовании вопроса о полномочиях Управления Роснедвижимости пункт 24 Административного регламента, а равно пункт 3 Положения об Управлении Роснедвижимости по Владимирской области, закрепляющий право указанного органа выступать в арбитражном суде в качестве истца, следует применять непосредственно во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 53 и части 2 статьи 198 Кодекса, а также пункта 5.2 Положения о Роснедвижимости.

Кроме того, в письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2004 N С1-7/УП-600 приведена информация о федеральных законах, которые применяются арбитражными судами в соответствии с содержащимися в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации отсылочными нормами.

В перечне федеральных законов применительно к части 1 статьи 53 Кодекса отсутствует федеральный закон, который предусматривает случаи обращения Роснедвижимости и ее территориальных органов с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Данный перечень содержит лишь ссылку на статью 54 Земельного кодекса Российской Федерации, в части 5 которой оговорено полномочие органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 настоящего Кодекса, по направлению в суд заявления о прекращении права на земельный участок.

В силу части 1 статьи 65 Кодекса каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Применительно к части 2 статьи 198 Кодекса при обращении в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными именно на государственном органе, органе местного самоуправления, ином органе, поименованных в данной норме как заявители, лежит обязанность по доказыванию права на обращение в защиту публичного интереса.

Вместе с тем федеральный закон, которым Роснедвижимости и ее территориальным органам предоставлено право на обращение с настоящим требованием в арбитражный суд в защиту публичных интересов, заявителем не назван, а арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не установлен.

В заявлении, дополнениях к нему, в апелляционной жалобе и в судебных заседаниях арбитражных судов первой и апелляционной инстанций Управление Роснедвижимости не раскрыло в объеме, предусмотренном статьей 53 Кодекса, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд, какие и чьи конкретно права и законные интересы, которые оно защищает, нарушены в результате издания оспариваемой части постановления.

О нарушении прав и законных интересов самого Управления Роснедвижимости как полномочного органа по осуществлению государственного земельного контроля, что подтверждало бы заинтересованность лица в деле, указанным органом не заявлялось и не доказывалось, а суд такого нарушения не установил.

При этих условиях у заявителя отсутствовало право на обращение в арбитражный суд с настоящим требованием.

Доводы заявителя об обратном основаны на расширительном толковании норм действующего законодательства и им противоречат.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал Управлению Роснедвижимости в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Управления Роснедвижимости по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Владимирской области от 06.05.2009 по делу N А11-228/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Рубис Т.А. Захарова