Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2009 г. N 04АП-2086/09

г. Чита

Дело N А58-2804/09

27 июля 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2009 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Лешуковой Т.О., Ткаченко Э.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Саха (Якутия) на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2009 года по делу N А58-2804/09 по заявлению Государственного унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)" к Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Саха (Якутия) от 10 апреля 2009 года N 9 о назначении административного наказания

(суд первой инстанции: Столбов В.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Государственное унитарное предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)" (далее - Предприятие, ГУП "ЖКХ") обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Саха (Якутия) (далее - административный орган, Управление Ростехнадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 10 апреля 2009 года N 9 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2009 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении Управлением Ростехнадзора процедуры привлечения Предприятия к административной ответственности, выразившемся в неизвещении о времени и месте рассмотрения административного дела, и истечении сроков давности привлечения к такой ответственности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ростехнадзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что ГУП "ЖКХ" о времени и месте рассмотрения дела извещалось надлежащим образом. Кроме того, Управление Ростехнадзора указывает, что сроки давности привлечения к административной ответственности не истекли, поскольку совершенное Предприятием правонарушение является длящимся, было обнаружено административным органом 13 февраля 2009 года, а оспоренное постановление вынесено 10 апреля 2009 года.

В отзыве от 9 июля 2009 года Предприятие выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

На указанный отзыв административным органом представлены возражения и дополнительные доказательства - письмо Управления Ростехнадзора от 31 октября 2006 года N 04-27/134 и постановление Алданского районного суда от 14 ноября 2008 года.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы стороны извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, однако своих представителей в судебное заседание не направили. ГУП "ЖКХ" заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителей. В соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее и возражений на отзыв, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, постановлением Якутского природоохранного прокурора от 3 апреля 2009 года (л.д. 19) в отношении ГУП "ЖКХ" возбуждено дело об административном правонарушении.

Постановлением Управления Ростехнадзора от 10 апреля 2009 года N 9 о назначении административного наказания (л.д. 4-5, 26-27) Предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, составляет нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и постановления о назначении административного наказания следует, что событие административного правонарушения состоит в том, что Предприятием эксплуатируется опасный производственный объект - склад горюче-смазочных материалов в п. Быковский Булунского района Республики Саха (Якутия), который не зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов.

В соответствии с Приложением N 1 к Федеральному закону от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых, в том числе, хранятся воспламеняющиеся и горючие вещества.

На основании пункта 2 статьи 2 названного Федерального закона опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В настоящее время применяются Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.11.98 N 1371 (далее - Правила регистрации).

Для регистрации объектов в государственном реестре организации, эксплуатирующие эти объекты, представляют в установленном порядке сведения, характеризующие каждый объект. Организациям, эксплуатирующим соответствующие объекты, выдаются свидетельства установленного образца о регистрации этих объектов в государственном реестре (пункт 5 Правил).

Суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции о пропуске срока давности привлечения Предприятия к административной ответственности, исходя из следующего.

На основании части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Пунктом 6 Правил регистрации предусмотрено, что объекты, вводимые в установленном порядке в эксплуатацию, подлежат регистрации в государственном реестре не позднее 30 дней с даты начала их эксплуатации.

Таким образом, Правилами регистрации предусмотрен конкретный срок регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре, а именно - не позднее 30 дней с даты начала эксплуатации такого объекта.

Следовательно, моментом начала и окончания совершения административного правонарушения в подобном случае является тридцать первый день с даты начала эксплуатации соответствующего опсаного производственного объекта.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 октября 2008 года N 5196/08 указано, что срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, связанное с невыполнением обязанности, предусмотренной нормативным правовым актом к определенному сроку, начинает исчисляться с момента наступления указанного срока. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку нельзя рассматривать в качестве длящегося административного правонарушения.

Аналогичная позиция содержится и в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Довод заявителя апелляционной жалобы о длящемся характере рассматриваемого административного правонарушения не обоснован.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 июня 2007 года N 1373/07 указано, что длящимся является правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом, и характеризуется непрерывным осуществлением состава определенного противоправного деяния.

По сути, аналогичное понятие длящегося административного правонарушения приведено в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2008 года N 9199/07.

Из письма Предприятия от 13 февраля 2009 года N 545/2-211 (л.д. 20-21) следует, что склад горюче-смазочных материалов в п. Быковский Булунского района Республики Саха (Якутия) начал эксплуатироваться в 1996 году. Доказательств начала эксплуатации данного опасного производственного объекта в иной период времени административным органом не представлено.

Правила регистрации были официально опубликованы в "Собрании законодательства Российской Федерации" 30 ноября 1998 года (N 48, ст. 5938) и на основании пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.96 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" вступили в силу по истечении семи дней после их официального опубликования, то есть 8 декабря 1998 года.

Именно с этой даты Правила регистрации стали обязательны для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, поскольку пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 24.11.98 N 1371 "О регистрации объектов в реестре опасных производственных объектов" юридическим лицам независимо от организационно-правовой формы, осуществляющим эксплуатацию опасных производственных объектов, было предписано представлять в установленном порядке Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору сведения, необходимые для формирования и ведения государственного реестра опасных производственных объектов.

При этом названный федеральный орган исполнительной власти обязан был обеспечить до 1 января 2001 года регистрацию действующих на территории Российской Федерации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов в соответствии с Правилами регистрации (подпункт б) пункта 6 Постановления Правительства РФ от 24.11.98 N 1371).

Таким образом, ГУП "ЖКХ" обязано было зарегистрировать склад горюче-смазочных материалов в п. Быковский Булунского района Республики Саха (Якутия) не позднее 8 января 1999 года, а административный орган должен был обеспечить регистрацию этого опасного производственного объекта не позднее 1 января 2001 года.

Следовательно, на момент вынесения Управлением Ростехнадзора постановления от 10 апреля 2009 года N 9 о назначении административного наказания срок давности привлечения Предприятия к административной ответственности в любом случае истек.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

В Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 года N 10196/05, от 14 июня 2007 года N 2372/07, 11 сентября 2007 года N 3585/07 и от 7 октября 2008 года N 5196/08 также указано, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что срок привлечения к административной ответственности не подлежит восстановлению, поэтому суд в случае его пропуска принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части.

Кроме того, как в заявлении о признании незаконным постановления от 10 апреля 2009 года N 9 о назначении административного наказания, так и в отзыве на апелляционную жалобу административного органа ГУП "ЖКХ" ссылается на то, что постановление Якутского природоохранного прокурора от 3 апреля 2009 года о возбуждении дела об административном правонарушении было вынесено в отсутствие законного представителя Предприятия и ему не вручалось.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 2 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Таким образом, действующее законодательство содержит императивное требование о том, что лицо может быть привлечено к административной ответственности только при условии соблюдения порядка производства по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Арбитражному суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа. Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из содержания представленного административным органом в материалы дела постановления Якутского природоохранного прокурора от 3 апреля 2009 года о возбуждении дела об административном правонарушении (л.д. 19) не следует, что законный представитель Предприятия присутствовал при составлении (вынесении) данного постановления (в частности, об этом не говорится в тексте постановления, а в разделе "объяснения и замечания лица" не содержится каких-либо отметок).

Какие-либо доказательства уведомления законного представителя Предприятия о времени и месте вынесения данного постановления в материалах дела отсутствуют.

Суду апелляционной инстанции Управлением Ростехнадзора представлена копия факсового подтверждения. Однако из содержания данного документа видно, что факсимильное сообщение было направлено в адрес Предприятия в 15 часов 10 минут 8 апреля 2009 года. То есть данный документ не может свидетельствовать об извещении Предприятия о времени и месте вынесения постановления от 3 апреля 2009 года о возбуждении дела об административном правонарушении.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что при привлечении Предприятия к административной ответственности были нарушены требования статей 1.6, 25.1, 28.2 и 28.4 КоАП РФ, при этом допущенные нарушения носят существенный характер.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2004 года N 12133/03 указано, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что постановление Управления Ростехнадзора от 10 апреля 2009 года N 10 о назначении административного наказания было правомерно признано судом первой инстанции незаконным и отменено.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что Предприятие не было заблаговременно извещено в времени и месте рассмотрения административного дела.

В материалах дела имеется определение от 7 апреля N 8 о рассмотрении дела об административном правонарушении (л.д. 25), в котором указано, что административное дело будет рассматриваться 10 апреля 2009 года в 16 часов 00 минут по адресу: г. Якутск, ул. Кирова, 13, кабинет 271.

Данное определение получено Предприятием 7 апреля 2009 года, о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции от 7 апреля 2009 года N 1593.

Указание суда первой инстанции на то, что указанное определение не является доказательством надлежащего извещения Предприятия о времени и месте рассмотрения административного дела, поскольку оно не содержит сведений о законном представителе Предприятия и не адресовано ему, является необоснованным.

В пункте 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Однако указанный ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного по существу решения.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2009 года по делу N А58-2804/09, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2009 года по делу N А58-2804/09 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Т.О. Лешукова Э.В. Ткаченко