Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2008 г. N 07АП-3099/08

г. Томск

Дело N 07АП-3099/08

"18" июля 2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июля 2008 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ждановой Л. И.,

судей: Музыкантовой М. Х., Терехиной И.И.,

при ведении протокола судебного заседания председательствующим Ждановой Л. И.

при участии в заседании:

от заявителя: без участия (извещен)

от ответчика: без участия (извещен)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю Территориальный отдел N 5 г. Барнаул, г. Барнаул

на решение Арбитражного суда Алтайского края

от 17 апреля 2008 года по делу N АОЗ-3396/08-10 (судья Дружинина Н. М.)

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Кедр", г. Барнаул

к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю Территориальный отдел N 5 г. Барнаул, г. Барнаул

о признании незаконным постановления от 12.03.2008 года по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Кедр" (далее по тексту - Общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю Территориальный отдел N 5 г. Барнаул (далее по тексту - административный орган) о признании незаконным постановления от 12.03.2008 года N 017 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 15 000 руб.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 17 апреля 2008 года заявленные Обществом требования удовлетворены: постановление административного органа от 12.03.2008 года по делу об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Алтайского края от 17.04.2008 года отменить, и принять новый судебный акт, в том числе по следующим основаниям:

- доверенность представителя Общества Яичникова А. Н. является специальной; согласно ч. 2 ст.25.1 КоАП РФ материалы административного дела в отношении Общества рассмотрены без его участия, уведомленного определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении от 06.03.2008, по ходатайству представителя общества, что не является препятствием для рассмотрения дела;

- в бездействии Общества присутствует состав административного правонарушения по ст. 7.1 КоАП РФ; судом не проанализирован материальный состав административного правонарушения; по результатам рассмотрения жалобы у суда существовала возможность возвращения дела на новое рассмотрение инспектору;

- Территориальный отдел N 5 не является юридическим лицом, в связи с чем, его участие в деле противоречит ч. 2 ст. 27 АПК РФ.

Подробно доводы административного органа изложены в апелляционной жалобе.

Общество отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

В порядке ч. 1 ст. 266, ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствии не явившихся сторон.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит решение Арбитражного суда Алтайского края от 17.04.2008 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора г. Барнаула по охране и использованию земель В.И. Делич от 04.02.2008 года N 23 проведена проверка соблюдения земельного законодательства Обществом на земельном участке, расположенном по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 24/ ул. Г. Исакова, 268, (л.д. 24) в присутствии представителя Общества Яичникова А.Н., по результатам которой установлено и зафиксировано в акте проверки соблюдения земельного законодательства от 03.03.2008 года использование Обществом, земельного участка площадью 692 кв.м. для эксплуатации здания магазина, принадлежащего на праве собственности Обществу по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина,24/ ул. Г. Исакова, 268 без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, в нарушение требований земельного законодательства (статей 25, 26 Земельного кодекса РФ).

03.03.2008 года в отношении Общества был составлен протокол об административном правонарушении по факту использования Обществом земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов; 12.03.2008 года главным государственным инспектором по использованию и охране земель г. Барнаула, начальником Территориального отдела N 5 Управления Роснедвижимости по Алтайскому краю В.И. Делич вынесено постановление N 017 о привлечении Общества к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ и назначении наказания в виде штрафа в размере 15 000 рублей.

Признавая указанное постановление недействительным, суд первой инстанции исходил из нарушения административным органом порядка привлечения к административной ответственности, являющимся обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и невозможности устранения допущенных при рассмотрении дела об административном правонарушении существенных недостатков.

Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 19.08.2004г. N 418 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" данное агентство является органом государственного контроля за использованием и охраной земель.

На основании ч. 1 ст. 28.3 и ст. 23.21 КоАП РФ должностные лица данного органа уполномочены составлять протоколы по правонарушениям, предусмотренным ст. 7.1 КоАП РФ, а должностные лица, указанные в части 2 ст. 23.21, - рассматривать дела о данных административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности при производстве по делу об административном правонарушении, установлены ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ: при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе; указанны лицам должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, они вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

В целях КоАП законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (ч. 2 ст. 25. 4 КоАП РФ).

Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 24 Постановления от 26.07.2007г. N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. N10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях судам следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следуя материалам дела, протокол об административном правонарушении от 03.03.2008 года составлен в присутствии Яичникова Андрея Николаевича, действующего по доверенности от 18.02.2008 года (л.д. 22) с наделением указанного лица полномочиями по представлению интересов Общества во всех учреждениях и организациях г. Барнаула по вопросам, связанным с его деятельностью, для чего предоставлено право подавать заявления, получать справки, документы, удостоверения, свидетельства о государственной регистрации права, подавать заявки для проведения заключений, экспертиз, согласований, узаконений, оплатить платежи, представлять интересы Общества в администрациях, органах архитектуры и градостроительства, в Управлении Федерального агентства кадастра объемов недвижимости по Алтайскому краю (Территориальный отдел. N 5 г. Барнаул), в филиале ФГУП "Ростехинвентаризация" по Алтайскому краю, в Комитете по земельным ресурсам, землеустройству и геодезии по Алтайскому краю, "Земельной кадастровой палате" по Алтайскому краю, оплачивать тарифы, другие платежи, расписываться и совершать все действия, связанные с данным поручением.

Полномочия указанного лица на представление интересов Общества и участие по конкретному административному делу по факту нарушения ст. 7.1 КоАП РФ применительно к использованию земельного участка по адресу: г. Барнаул, ул. Шукшина, 24/ ул. Г. Исакова, 268 без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, доверенность не содержит, и в этой части доводы апелляционной жалобы о специальном характере доверенности от 18.02.2008г. признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

При этом административный орган, обязанный в силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ доказывать обстоятельства, послужившие основанием для привлечения лица к административной ответственности, не представил в материалы дела доказательств извещения юридического лица о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении, а равно о направлении протокола по делу (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ) об административном правонарушении лицу, привлекаемому к административной ответственности; извещения его о времени и месте рассмотрения материалов дела об административном правонарушении (ст.ст. 29.4, 29.5 КоАП РФ).

Оценив общий характер вышеуказанной доверенности и доказательства по делу в их совокупности, апелляционный суд приходит к выводу о том, что выданная Яичникову А.Н. доверенность от 18.02.2008г., как и само его участие при рассмотрении дела об административном правонарушении, не могут служить доказательством надлежащего извещения юридического лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении и участия в рассмотрении дела об административном правонарушении.

Следовательно, административным органом не приняты меры по уведомлению Общества и предоставлению ему возможности принять участие в составлении протокола об административном правонарушении с реализацией гарантий прав, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ, и рассмотрении настоящего дела.

В соответствии с п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004г. N 10 (в редакции от 26.07.2007г.) нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможностью устранения этих нарушений при рассмотрении дела.

Поскольку законный представитель юридического лица и само юридическое лицо, привлеченное к административной ответственности, не извещены надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, и дело об административном правонарушении рассмотрено в отсутствии законного представителя Общества без наличия на то законных оснований (ч.4, ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ), выводы суда первой инстанции о нарушении административным органом порядка привлечения Общества к административной ответственности, которые носят существенный характер, так как нарушены законные права и интересы данного юридического лица, основаны на правильном применении норм материального права и соответствуют фактически установленным обстоятельствам дела.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности вывода суда первой инстанции о невозможности устранения процессуальных нарушений при наличии возможности на основании п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ возвращения дела на новое рассмотрение инспектору Деличу В.И не могут быть приняты судом апелляционной инстанции как противоречащие нормам Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 207 АПК РФ, дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14 постановления от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

В связи с чем, арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности применяет правила судопроизводства, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с применением лишь тех положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые не определяют порядка судопроизводства.

Нормами Арбитражного процессуального кодекса не предусмотрена возможность возвращения дела об административном правонарушении административному органу на новое рассмотрение.

В соответствии со ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ по результатам рассмотрения дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения; об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Кроме того, суд апелляционной инстанции усматривает не доказанность (в нарушение ч. 4, ч. 6 ст. 210 АПК РФ) административным органом обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Общества к административной ответственности.

Из анализа объекта и объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, следует, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов необходимо понимать пользование земельным участком с разрешения собственника или уполномоченного им лица, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов.

Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

Согласно ст.ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с данным Законом.

Материалами дела установлено, что Общество является собственником нежилого помещения в многоквартирном доме, право которого на указанное помещение подтверждено правоустанавливающими документами и зарегистрировано в установленном законом порядке, выпиской из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (л.д.27).

Частью 1 ст. 23 Федерального закона от 21.07.1997г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ) предусмотрено, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в многоквартирных домах проводится в соответствии с названным Федеральным законом и Жилищным кодексом Российской Федерации.

На основании ч. 2 ст. 23 названного Закона государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество.

Согласно ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

В силу ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2004г. N 189-ФЗ установлено право, а не обязанность собственников помещений в многоквартирном доме обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Поскольку действующее законодательство не содержит определенно выраженного предписания об обязательном обращении собственников помещений в многоквартирном доме с заявлением о формировании земельного участка, занятого данным домом, отсутствие у таких собственников документов на земельный участок не может рассматриваться как нарушение закона, влекущее ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ.

Данный вывод соответствует позиции ВАС РФ, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 01.02.2005г. N 11301/04.

При этом, административный орган, вменяя Обществу факт использования земельного участка для эксплуатации здания нежилого помещения - магазина в здании жилого дома, ни в протоколе по делу об административном правонарушении, ни в постановлении о назначении административного наказания не указывает, какие документы у Общества отсутствуют и какие правоустанавливающие документы на земельный участок, занятый используемым помещением, расположенным в многоквартирном доме у Общества должны быть оформлены, а равно нормы законодательных актов, устанавливающих такую обязанность.

При таких обстоятельствах не дача судом первой инстанции оценки законности и обоснованности оспариваемого постановления в части материального состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, не привело к принятию по существу неправильного решения.

В соответствии с п. 4 Положения о федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утверждено Постановлением Правительства РФ от 19.08.2004г. N 418, федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В качестве заинтересованного лица при подаче в арбитражный суд заявления Обществом указано Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю Территориальный отдел N 5 г. Барнаула; в судебном заседании интересы ответчика представляло доверенное лицо от Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю (л.д. 31), в связи с чем, заявление подано к надлежащему ответчику, и в этой части доводы апелляционной жалобы признаются судом апелляционной инстанции необоснованными.

При изложенных обстоятельствах, нарушений норм материального и процессуального права при принятии судом первой инстанции обжалуемого решения, не установлено, оснований для отмены решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

В силу ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем, вопрос о распределении судебных расходов судом не разрешается.

Руководствуясь статьями 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 17 апреля 2008 года по делу N А03-3396/08-10 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий:

Жданова Л. И.

Судьи

Музыкантова М. Х. Терехина И.И.