Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2011 г. N 08АП-11068/2010.

Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2011 г. N 08АП-11068/2010

город Омск

22 марта 2011 г.

Дело N А70-9172/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Золотовой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондарь И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11068/2010) Администрации города Тобольска на решение Арбитражного суда Тюменской области от 09.11.2010 по делу N А70-9172/2010 (судья Минеев О.А.), принятое по заявлению Администрации города Тобольска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области, при участии третьего лица: Шварцкопф Роберт Вольдемарович, о признании недействительным решения и предписания по делу N К10/26 от 28.06.2010,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации города Тобольска - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;

от Шварцкопф Роберта Вольдемаровича - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Управления Федеральной Антимонопольной службы по Тюменской области - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

установил:

администрация города Тобольска обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее - Тюменское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания по делу N К10/26 от 28.06.2010.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 09.11.2010 по делу N А70-9172/2010 в удовлетворении требований администрации города Тобольска отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация города Тобольска обжаловала его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

На основании заявления от 09.06.2008 и заявления от 22.04.2009, Шварцкопфу Р.В. предварительно согласован, а затем распоряжением главы администрации города Тобольска от 28.05.2009 N 850 предоставлен в аренду на 11 месяцев земельный участок с кадастровым номером 72:24:030407:138 по адресу: Тюменская область, город Тобольск, 11 микрорайон, участок N 132 под размещение временной автостоянки (л.д.61).

23.06.2009 между Шварцкопфом Р.В. и Администрацией города Тобольска заключен договор N 03-09/405-09 аренды земельного участка площадью 4000 кв.м. по указанному выше адресу (л.д.62).

На основании заявления Шварцкопфа Р.В. о расторжении договора аренды земельного участка в связи с уменьшением его площади и конфигурации (л.д.73), между сторонами заключено соглашение от 29.12.2009 N 03-11/145-09. Земельный участок площадью 4000 кв.м. возвращен арендодателю по акту приема-передачи (л.д.75).

10.12.2009 Шварцкопф Р.В. обратился в Администрацию города Тобольска с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 2000 кв.м. по адресу: Тюменская область, город Тобольск, 11 мкр., участок N 132. (л.д.76).

Распоряжением Администрации города Тобольска от 30.12.2009 N 2697 Шварцкопфу Р.В. предоставлен земельный участок в аренду под размещение временной автостоянки по адресу: Тюменская область, город Тобольск, 11 микрорайон, участок N 132 (л.д.77).

Между Администрацией города Тобольска и Шварцкопфом Р.В. заключен договор аренды земельного участка N 03-09/21-10 от 13.01.2010. (л.д.78).

Из материалов дела следует, что на земельный участок в том же районе претендовало также ООО "Гарант-полис". Данное обстоятельство следует из материалов дела (переписка между ООО "Гарант-полис" и органами местного самоуправления - л.д.43-56), установлено судом первой инстанции и участвующими в деле лицами не оспаривается.

ООО "Гарант-полис", полагая, что ему неправомерно было отказано в предоставлении земельного участка, который был предоставлен иному лицу - Шварцкопфу Р.В., обратился с жалобой на действия администрации города Тобольска в Тюменское УФАС России.

По результатам рассмотрения данной жалобы антимонопольный орган принял решение по делу N К10/26 от 28.06.2010, в котором установлено, что администрация города Тобольска нарушила часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в предоставлении Шварцкопфу Р.В. муниципальной преференции путем предоставления в аренду земельного участка N 132 с нарушением установленного порядка предоставления земельных участков.

Как указал антимонопольный орган в своем решении, земельный участок N 132 Шфарцкопфу Р.В. был предоставлен на основании его заявления, без опубликования администрацией соответствующего информационного сообщения о возможном предоставлении указанного земельного участка. Данным фактом (неопубликование информации о предоставлении земельного участка) были ущемлены права и интересы иных лиц, потенциально заинтересованных в данном земельном участке, например ООО "Гарант-полис".

Также антимонопольный орган указал, что при поступлении нескольких заявлений хозяйствующих субъектов на предоставление одного земельного участка, в целях обеспечения конкуренции необходимо проводить торги в порядке, установленном действующим законодательством РФ.

На основании решения по делу N К10/26 от 28.06.2010 Тюменским УФАС России выдано предписание по делу N К10/26 от 28.06.2010, в котором на администрацию возложена обязанность прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", а именно осуществлять действия по распоряжению земельными участками в соответствии с требованиями действующего земельного и антимонопольного законодательства, в том числе в отношении земельного участка N 132, переданного Шварцкопфу Р.В. - после окончания срока действия договора от 13.01.2010 N 03-09/21-10 опубликовать соответствующее информационное сообщение в средствах массовой информации, при поступлении 2-х и более заявлений хозяйствующих субъектов - обеспечить проведение торгов.

Администрация города Тобольска, посчитав, что решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований администрации, поддержал выводы антимонопольного органа о нарушении Федерального закона "О защите конкуренции", а также выводы о необходимости проведения торгов в случае наличия более одной заявки о предоставлении земельного участка. Суд указал, что предоставление земельных участков не должно нарушать права и законные интересы других заинтересованных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу пункта 1 статьи 34 и подпункта 11 пункта 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе администрация города Тобольска просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своей позиции указывает, что права ООО "Гарант-полис" не могут быть признаны ущемленными, так как данное лицо уже получило доступ к муниципальному имуществу.

Податель жалобы считает, что в его действиях по предоставлению земельного участка Шварцкопфу Р.В. соответствуют требованиям действующего законодательства, а установленный порядок предоставления земельных участков для целей не связанных со строительством не предусматривает проведение торгов, в связи с чем выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о необходимости проведения торгов в случае поступления более одной заявки являются несостоятельными.

Кроме того, по мнению администрации города Тобольска из спорного предписании невозможно установить, какие действия должна совершить администрация, что не позволяет его выполнить.

Тюменское УФАС России представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало на необоснованность доводов администрации, а также на законность решения суда первой инстанции и отсутствие оснований для его отмены.

Шварцкопф Р.В., привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Судебное заседание апелляционного суда проведено в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела и не заявивших о его отложении (статья 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном этим же Кодексом.

Земельный кодекс предусматривает различные процедуры предоставления земельных участков для строительства (статьи 30-31 ), для жилищного строительства (статьи 30.1-30.2, 38.1-38.2), для целей не связанных со строительством (статья 34).

Администрация свои требования и позицию обосновывает тем, что земельный участок был предоставлен Шфарцкопфу Р.В. в соответствии с положениями статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в соответствии с Положением о процедуре предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории муниципального образования город Тобольск, утвержденное постановлением администрации города Тобольска от 29.11.2007 N 33.

В соответствии с названной статьей Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Частью 2 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

В соответствии частью 4 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Положением о процедуре предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории муниципального образования город Тобольск, утв. постановлением администрации города Тобольска от 29.11.2007 N 33, содержит конкретизацию перечня документов, а также органы, в которые подлежат представлению документы для предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (глава 4).

Администрация указывает, что ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни названным Положением, принятым в целях реализации норм Земельного кодекса Российской Федерации, не предусмотрена процедура и обязанность органа местного самоуправления проведения торгов в отношении земельного участка, истребуемого двумя и более лицами.

Между тем, подателем жалобы не учтено следующее.

Анализ выше названных норм Земельного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что порядок предоставления земельного участка в случае наличия нескольких заявок является неурегулированным.

По убеждению апелляционного суда в этом случае необходимо руководствоваться принципами земельного законодательства: справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земельных участков.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления обязан обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В соответствии с пунктом 2 главы 4 Положения о процедуре предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории муниципального образования город Тобольск орган местного самоуправления обеспечивает подготовку информации о земельных участках и публикацию такой информации в периодическом печатном издании (газета "Тобольская правда") и размещение на официальном сайте Администрации в сети "Интернет". Информационное сообщение должно содержать: цель использования земельных участков; предполагаемую площадь земельных участков; предполагаемое местоположение земельных участков; вид права, на котором предоставляются земельные участки (в аренду либо собственность); условия предоставления земельного участка в собственность (за плату или бесплатно).

По смыслу перечисленных норм указанная информация направлена не только на защиту интересов населения, но и на выявление наличия потенциальных претендентов на данный земельный участок.

При этом привлечение максимального количества желающих получить спорный участок порождает проблему выбора лиц среди неограниченного круга заявителей, находящихся в равном положении.

Единственно возможный принцип выбора между несколькими лицами, подающими заявку, изложен в Земельном кодексе Российской Федерации лишь в статье 38. Это проведение торгов, как на продажу земельного участка, так и права на предоставление земельного участка в аренду.

Действительно, администрация верно указывает, что обязательность проведения торгов не предусмотрена для предоставления земельного участка для целей не связанных со строительством. Однако, проведение торгов в этом случае не противоречит статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации, которая не содержат запрета на их проведение при получении нескольких заявок на один земельный участок до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

В силу отсутствия законодательно урегулированных принципов отбора нескольких претендентов, переход из процедуры выбора земельного участка уполномоченным органом по собственной инициативе к процедуре предоставления без выбора является единственно возможным.

Проведение торгов соответствует принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации. В противном случае у заинтересованных лиц появляется возможность получить (предоставить) земельный участок, пользующийся повышенным спросом, без проведения торгов, целью которых является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов.

Аналогичный подход изложен и в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.06.2010 по делу N А76-4758/2009.

Таким образом, вывод суда о том, что при поступлении двух заявок на один и тот же земельный участок, уполномоченный орган не имел права предоставлять преимущества одному из претендентов, является обоснованным.

При этом, вопреки доводам администрации, то обстоятельство, что один из претендентов (в данном случае ООО "Гарант-полис") имеет в пользовании другой земельный участок, не свидетельствует об отсутствии его заинтересованности в данном объекте имущества. Соответственно данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии фактов предоставления преимущества одному из лиц, имеющих желание получить земельный участок.

По существу, при наличии сведений о том, что на спорный земельный участок претендуют два хозяйствующих субъекта, администрация города Тобольска, предоставив данный участок ИП Шварцкопфу Р.В. без проведения торгов, создала преимущества для данного лица, по сравнению с ООО "Гарант-полис".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Предусмотренные исключения в отношении муниципального имущества установлены статьей 19 названного закона, в силу которой в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления муниципальная преференция может предоставляться в целях, указанных в данной норме. Указанный перечень является закрытым, возможность его расширительного толкования не усматривается.

Муниципальной преференцией является предоставление органами местного самоуправления, отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (пункт 20 статьи 4 Закона "О защите конкуренции").

Согласно пункту 1 части 4 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции" не является муниципальной преференцией предоставление преимущества по результатам торгов.

Учитывая обстоятельства дела, апелляционный суд поддерживает выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции относительно того, что администрацией была нарушена норма части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

В апелляционной жалобе администрация города Тобольска указывает, что с ИП Шварцкопфом Р.В. был заключен договор аренды, который в соответствии со статьей 621 Гражданского кодекса Российской Федерации имеет преимущественное право на заключение договора на новый срок.

Названный довод был заявлен в суде первой инстанции и надлежащим образом оценен и отклонен, описание чего имеется в тексте обжалуемого судебного акта. Суд апелляционной инстанции поддерживает решение суда первой инстанции в части отклонения упомянутого довода.

А именно, судом первой инстанции верно отмечено, что исходя из части 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Статья 15 Федерального закона "О защите конкуренции" устанавливает запрет на акты и действия (бездействие), в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Положения статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации о возобновлении договора на неопределенный срок должны применяться в системной связи с нормами Закона о защите конкуренции, запрещающими заключение договоров на новый срок без проведения торгов и предусматривающими получение согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Неограниченное применение правила статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации без учета положений иных специальных законов, в частности, Закона о защите конкуренции, не согласуется с конституционными принципами обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции, лежащими в основе правового регулирования экономических отношений.

В силу того, что положения статьи 17.1 и части 4 статьи 53 Федерального закона "О защите конкуренции", устанавливающие исключения при заключении на новый срок договоров аренды без проведения конкурсов и аукционов, в данном случае применены быть не могут, так как отсутствуют предусмотренные законом основания, возобновление договора аренды с индивидуальным предпринимателем должно совершаться только по результатам проведения торгов.

Указанная правовая позиция согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда РФ изложенной в определении от 04.10.2010 N ВАС-9143/10 по делу N А53-15386/2009.

Далее, в апелляционной жалобе администрация сослалась на неисполнимость предписания, так как оно содержит формулировки, которые не позволяют однозначно установить, какие действия подлежат совершению. А именно, по убеждению подателя жалобы, из предписания не ясно, какое "соответствующее информационное сообщение" должна опубликовать администрация; при поступлении каких заявлений и в какой срок должна провести "торги"; какие "торги" и по продаже чего.

С указанной позицией апелляционный суд согласиться не может.

Спорное предписание буквально содержит следующее: "_прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", а именно осуществлять действия по распоряжению земельными участками в соответствии с требованиями действующего земельного и антимонопольного законодательства, в том числе в отношении земельного участка N 132, переданного ИП Шварцкопфу Р.В. - после окончания срока действия договора от 13.01.2010 N 03-09/21-10 опубликовать соответствующее информационное сообщение в средствах массовой информации, при поступлении 2-х и более заявлений хозяйствующих субъектов - обеспечить проведение торгов".

Апелляционная коллегия, проанализировав содержание предписания с учетом мотивировочной части спорного решения по делу N К10/20 от 28.06.2010 считает, что никаких неясностей для надлежащего его исполнения, предписание не содержит, доводы администрации являются надуманными.

Например, под "соответствующим информационным обеспечением" следует понимать исполнение обязанности по опубликованию сведений о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно) (часть 1 статьи 34 Земельного кодекса РФ), а также сведений, перечисленных в пункте 2 главы 4 Положения о процедуре предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории муниципального образования город Тобольск: цель использования земельных участков; предполагаемую площадь земельных участков; предполагаемое местоположение земельных участков; вид права, на котором предоставляются земельные участки (в аренду либо собственность); условия предоставления земельного участка в собственность (за плату или бесплатно). Под "заявлением" - заявление лица, претендующего на получение земельного участка на каком-либо праве, что предусмотрено частью 2 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пунктом 3 главы 4 Положения о процедуре предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории муниципального образования город Тобольск. И так далее.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает доводы администрации города Тобольска необоснованными и подлежащими отклонению.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых лицами, участвующими в деле, и сделаны правильные выводы по делу.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции принято без каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, основания для отмены отсутствуют, доводы апелляционной жалобы отклонены.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация города Тобольска освобождена от уплаты государственной пошлины при апелляционном обжаловании судебного акта, в том числе в случае участия в арбитражном процессе в качестве ответчика по делу.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 09.11.2010 по делу N А70-9172/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Тобольска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Н.А. Шиндлер Л.А. Золотова