Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2010 г. N 09АП-29450/2010.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2010 г. N 09АП-29450/2010

г. Москва

Дело N А40-105648/10-84-606

15 декабря 2010 г.

N 09АП-29450/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 декабря 2010 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поташовой Ж.В.,

судей:

Веклича Б.С., Якутова Э.В.

при ведении протокола

секретарем судебного заседания Яцевой В.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Федерального Государственного Унитарного Предприятия "Почта России"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.10.2010 по делу N А40-105648/10-84-606 судьи Бородуля Т.С.

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций по Воронежской области

к Федеральному Государственному Унитарному Предприятию "Почта России"

о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ,

при участии:

от заявителя:

не явился, извещен;

от ответчика:

Шаронова А.Г. по дов. от 19.01.2010 N 64/ЮД, паспорт 53 03 519315

УСТАНОВИЛ

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Воронежской области (далее - заявитель, административный орган) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" (далее - ответчик, предприятие) к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ).

Решением от 11.10.2010 Арбитражный суд города Москвы заявленные требования удовлетворил. Предприятие привлечено к административной ответственности за указанное правонарушение с назначением административного штрафа в размере 30 000 руб.

При этом суд признал доказанным факт совершения ответчиком административного правонарушения, выразившегося в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, а именно нарушением контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции межобластного потока.

ФГУП "Почта России" не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование заявитель жалобы ссылается на то, что судом неправильно применены нормы материального права и сделаны выводы не соответствующие обстоятельствам дела в связи с тем, что Управление не вправе производить проверку деятельности ФГУП "Почта России" в иных регионах.

Административным органом в порядке ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание представитель заявителя не явился. В суд от административного органа поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его полномочного представителя. Суд, располагая доказательствами надлежащего извещения указанного лица о времени и месте судебного заседания, при отсутствии возражений со стороны представителя ответчика, руководствуясь ст. ст. 123, 156 и 159 АПК РФ, удовлетворил названное ходатайство и рассмотрел дело в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель ответчика доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указал на то, что проверка проводилась неуполномоченным лицом, поскольку сотрудники заявителя вправе проводить проверку только в пределах Воронежской области, а не в пограничных регионах.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, ФГУП "Почта России" осуществляет деятельность по предоставлению услуг почтовой связи на основании лицензии серии А025271 N 25577, выданной Министерством РФ по связи и информатизации 11.04.2003, со сроком действия до 11.04.2013 (т. 1 л.д. 50).

С 01.07.2010 по 27.08.2010 государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией Управления Роскомнадзора по Воронежской области на основании приказов Руководителя Управления от 25.06.2010 N 209 и от 26.07.2010 N 239, осуществлено плановое мероприятие по контролю за деятельностью ФГУП "Почта России" без взаимодействия с проверяемым лицом.

По результатам проверки установлен факт нарушения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции".

Нарушения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции подтверждается сведениями о результатах дистанционного контроля путем рассылки 334 контрольных писем, конвертами, содержащих оттиски календарных штемпелей объектов почтовой связи с датами места приема и доставки.

По результатам проверки заявителем составлен акт проверки деятельности в Воронежской области связи ФГУП "Почта России" N А-36-25577/0221 от 27.08.2010, в котором зафиксированы обнаруженные нарушения (т. 1 л.д.6-7).

На основании фактов, зафиксированных в акте, административный орган пришел к выводу, что ФГУП "Почта России" нарушены обязательные требования по соблюдению установленных сроков пересылки почтовых отправлений, предусмотренные пп. "а" п. 6 Нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160, а также п. 4 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 25577, что образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Государственным инспектором Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, главным специалистом-экспертом отдела контроля и надзора в сфере связи Управления Роскомнадзора по Воронежской области 27.08.2010 составлен протокол об административном правонарушении N 138 (т. 1 л.д.4-5) и заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции, оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства и обстоятельства дела, считает, что судом первой инстанции правильно и полно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и на их основе, сделаны соответствующие материалам дела выводы о наличии оснований для привлечения ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ запрещается осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Согласно п. 4 Условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 25577 при оказании услуг почтовой связи, лицензиат обязан руководствоваться Федеральными законами "О связи" и "О почтовой связи", другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области почтовой связи, а также, законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий.

Лицензиат, в частности, обязан соблюдать порядок оказания услуг почтовой связи, установленный Правилами оказания услуг почтовой связи и контрольными сроками прохождения письменной корреспонденции, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" оператор связи обязан оказывать пользователям, услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Согласно пп. "а" п. 47 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 N 221, операторы почтовой связи обязаны пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в установленные сроки.

Операторы почтовой связи обязаны, согласно ст. 16 Федерального закона N 176-ФЗ от 17.07.1999 "О почтовой связи", обеспечить пересылку письменной корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные сроки.

Контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции между городами федерального значения, административными центрами субъектов Российской Федерации установлены Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции".

На основании ст. 34 Федерального закона N 176-ФЗ от 17.07.1999 "О почтовой связи" за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по оказанию услуг почтовой связи либо исполнение их ненадлежащим образом операторы почтовой связи несут ответственность перед пользователями услуг почтовой связи. Ответственность операторов почтовой связи наступает за утрату, порчу (повреждение), недостачу вложений, недоставку или нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, осуществления почтовых переводов денежных средств, иные нарушения установленных требований по оказанию услуг почтовой связи.

Факт нарушения Почтой России условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) достоверно установлен судом и подтверждается материалами дела, в т.ч. актом проверки и протоколом об административном правонарушении, а также имеющимися в материалам дела почтовых конвертами с оттисками календарного штемпеля, свидетельствующими о сроках доставки писем.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях ФГУП "Почта России" признаков вмененного ему административного правонарушения.

Как следует из материалов дела факт осуществление ФГУП "Почта России" лицензируемой деятельности с нарушением требований законодательства было выявлено Управлением Роскомнадзора по Воронежской области в соответствии с требованиями, утвержденной Приказом Мининформсвязи РФ от 14.06.2006 N 75 Методики по организации и проведению мероприятий по контролю за деятельностью в области почтовой связи (далее - Методика) и, в частности, п. 19 и п. п. 11.6, 11.8, 11.9 Методики.

В соответствии с п. 19 Методики, рекомендуемое количество отправленных контрольных писем по универсальной услуге почтовой связи - не менее 500 в течение квартала (150 для внутриобластного потока и 350 - для межобластного потока). Термин "рекомендуемое" может выступать лишь в качестве пожелания, но не является обязательным для исполнения.

Согласно п. 11.6 Методики, отправку контрольных писем рекомендуется проводить в первые два месяца отчетного квартала.

В силу п. 14 Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 N 110, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц.

Из п. 11.6 Методики усматривается, что в целях проведения таких проверок рассылаются контрольные письма и выделяются три самостоятельных вида проверок: проверка сроков прохождения письменной корреспонденции внутриобластного потока, межобластного потока и частоты выемки письменной корреспонденции из почтовых ящиков. Предмет этих проверок разный и их результаты не подлежат суммированию. Суммированию подлежат показатели, полученные путем анализа разосланных контрольных писем, входящих писем в Управление и письменной корреспонденции, проверенной на объекте почтовой связи, согласно п. 11.10 Методики.

Данная Методика регулирует проведение контрольных мероприятий, проводимых как во взаимодействии, так и без взаимодействия (дистанционный контроль) с проверяемым лицом. В связи с тем, что при дистанционном контроле не проверяются показатели, полученные путем проверки письменной корреспонденции в объекте почтовой связи, заявителем суммировались результаты, полученные путем анализа разосланных контрольных писем и входящих писем в Управление.

Полученные заявителем результаты проведенного дистанционного контроля отражены в протоколе об административном правонарушении, а также в сведениях о результатах мероприятия по контролю и ведомостях учета письменной корреспонденции, приложенных к акту проверки ФГУП "Почта России".

Мероприятие по контролю проводилось путем рассылки контрольных писем, при этом учитывалась входящая письменная корреспонденция.

Как видно из акта проверки, выявлено несоблюдение контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции между городами федерального значения, административными центрами субъектов Российской Федерации, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции".

На основании этих данных с учетом требований Методики сделан вывод о нарушении контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции.

События допущенных ФГУП "Почта России" административных правонарушений, составляющих в рамках одного Акта, соответствующего п. 11.10 Методики, совокупность нарушений условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), различаются по датам. В связи с этим, следует прийти к выводу, что нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) допущено в результате отдельных событий свидетельствующих об отдельных административных правонарушений, наличие которых можно констатировать только с учетом основанных на Методике выводов о нарушении контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции.

Об этом свидетельствует и то, что лицензия N 25577, выданная ФГУП "Почта России" Министерством РФ по связи и информатизации, содержит п. 4, в соответствии с которым лицензиат обязан соблюдать порядок оказания услуг почтовой связи, который регулируется Правилами оказания услуг почтовой связи и Контрольными сроками прохождения письменной корреспонденции, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ, составляет осуществление лицензируемой деятельности с нарушением лицензионных условий, в связи с чем, данное правонарушение является длящимся, по крайней мере, в течение всего срока проверки деятельности в области связи ФГУП "Почта России" вплоть до утверждения ее результатов в акте проверки.

Срок привлечения ответчика к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, не истек.

Согласно ч. 1 ст. 2.1. КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу ч. 2 данной статьи, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых, настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом, не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд апелляционной инстанции считает, что вина заявителя в совершении вмененного правонарушения установлена, поскольку на ФГУП "Почта России" как на обладателя лицензии на оказание услуг почтовой связи возложена обязанность по соблюдению установленных сроков пересылки почтовой корреспонденции. При этом объективных обстоятельств, препятствующих исполнению ответчиком возложенных на него обязанностей, судом не установлено.

Нарушений норм процессуального права при установлении факта административного правонарушения и привлечения ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно Положению об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Воронежской области, утвержденному Приказом руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 22.05.2009 N 100, Управление Роскомнадзора по Воронежской области осуществляет в установленном порядке государственный контроль и надзор за деятельностью юридических лиц, в том числе в сфере связи.

В соответствии с п. 29 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2005 N 110 "Об утверждении Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи" в случае выявления в результате проведения мероприятия по контролю, в том числе дистанционному контролю, административного правонарушения, должностные лица, наделенные полномочиями составлять протокол об административном правонарушении в области связи, составляют такой протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как следует из Перечня должностных лиц федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденным Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 07.04.2009 N 52, в части государственного контроля и надзора в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, в том числе по частям 2, 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций лицами, уполномоченными составлять протокол об административном правонарушении являются: руководитель территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и его заместители; начальники отделов и их заместители, главные государственные инспекторы, старшие государственные инспекторы, государственные инспекторы, другие должностные лица, в обязанности которых входит осуществление государственного контроля и надзора.

Из протокола об административном правонарушении от 27.08.2010 N 138 усматривается, что он составлен государственным инспектором Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, главным специалистом-экспертом отдела контроля и надзора за сетями электросвязи, информационных технологий и массовых коммуникаций Управления Роскомнадзора по Воронежской области, то есть должностным лицом административного органа в соответствии с полномочиями, предусмотренными п. 3 ст. 27 Закона "О связи", п. 29 Постановления Правительства РФ от 02.03.2005 г. N 110 "Об утверждении Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи", ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, Перечнем должностных лиц Роскомнадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденным Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 07.04.2009 N 52.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на отсутствие у Управления полномочий на проведение проверки деятельности в сфере связи в отношении нескольких филиалов ФГУП "Почта России", расположенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, судом отклоняется, поскольку как следует из материалов дела, контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции проверялись Управлением на основании контрольных писем отправленных из Управления и поступившим в адрес Управления Роскомнадзора по Воронежской области. Контрольные мероприятия на территории нескольких субъектов РФ в данном случае не проводились.

Кроме того, п. 30 Порядка определяет строго ограниченный объем дополнительно предоставляемых полномочий: а) организация взаимодействия с оператором связи при подготовке и проведении мероприятий по контролю; б) планирование мероприятий по контролю и координация действий территориальных органов Службы, участвующих в проведении этих мероприятий; в) оформление обобщенного акта по результатам мероприятий по контролю, проводимых участвовавшими в них территориальными органами Службы.

При проведении проверки Управлению данные полномочия не были необходимы, поскольку при проведении дистанционного контроля организация взаимодействия с оператором связи не проводится; планирование мероприятий и координация действий территориальных органов Службы, а также оформление обобщенного акта не осуществляется, в связи с тем, что сотрудники иных территориальных органов участия в проверке не принимают.

Довод предприятия о нарушении Управлением части 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора" подлежит отклонению как несоответствующий действительности, поскольку в силу пункта 3 статьи 1 данного Федерального закона его положения, в частности, касающиеся сроков проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

Как видно из материалов дела, заявителем при проведении мероприятий по контролю взаимодействие с предприятием не осуществлялось, а необходимая информация получалась в ходе осуществления дистанционного контроля за деятельностью почты (проверка контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции - путем рассылки контрольных писем и постоянного мониторинга письменной корреспонденции, поступающей непосредственно в Управление; проверка соответствия частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков - путем сравнения графика выемки письменной корреспонденции из почтовых ящиков, информации, указанной на почтовых ящиках и расписаний движения почтового транспорта с исходящими оттисками календарных штемпелей на конвертах и информацией, указанной в регистрационной карточке).

Таким образом, доказательства о нарушении административным органом гарантий защиты при производстве по делу, которые могли бы явиться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа в силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" отсутствуют.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается, поскольку приведенные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда и не могут повлечь его безусловную отмену.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 266 - 269 и 271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.10.2010 по делу N А40-105648/10-84-606 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья:

Ж.В. Поташова

Судьи

Б.С. Веклич Э.В. Якутов