Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2008 г. N 07АП-2239/08

г. Томск

Дело N 07АП-2239/08 (А27-11336/2007-5)

16.06.2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 10.06.2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 16.06.2008 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Залевской Е.А.,

судей Зенкова С.А., Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания судьей Зенковым С.А.

с участием в заседании представителей:

от заявителя: Моргачевой Ю.И. - по доверенности от 29.11.2007 года N 10, Корюковой Е.А. (протокол от 21.12.2004 года N 6),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области: Гавриловой А.Е. - по доверенности от 08.02.2008 года N 8,

от третьего лица - Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Некоммерческого партнерства "АвтоЛайн" на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 26.02.2008 года по делу N А27-11336/2007-5 (судья Махова Н.К.) по заявлению Некоммерческого партнерства "АвтоЛайн" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ

Некоммерческое партнерство "АвтоЛайн" (далее по тексту - НП "АвтоЛайн", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее по тексту - УФАС по Кемеровской области) от 21.09.2007 года (дело N А27-11336/2007-5), вынесенным по заявлению НП "Автолайн" о наличии в действиях Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка в связи с отказом заключить договор на диспетчерское регулирование маршрута N 88.

Определением Арбитражного суда Кемеровской области от 21.01.2008 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка (лист дела 49).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 26.02.2008 года (далее по тексту - решение суда) в удовлетворении заявленного НП "АвтоЛайн" требования отказано.

Не согласившись с решением суда, НП "АвтоЛайн" обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить данный судебный акт и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, суд неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно истолковал закон, а именно, абзац 2 пункта 4.3.1 ГОСТа РФ Р51825-201 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта".

В обоснование жалобы указано, что из содержания абзаца 2 пункта 4.3.1 ГОСТа РФ Р51825-201 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта" следует, что отдельные элементы процесса оказания услуг по перевозке пассажиров могут осуществляться не только исполнителем процесса оказания услуги (перевозчиком) самостоятельно, но и посредством привлечения иных организаций, при условии, что такие организации в своей деятельности отвечают требованиям законодательства относительно осуществления отдельных элементов процесса оказания услуги. Поскольку действующее законодательство к отдельным элементам процесса оказания услуги (диспетчерскому регулированию) не предъявляет каких-либо требований, помимо наличия организационных и материально-технических средств, последнее может осуществляться отдельно от самого процесса перевозочной деятельности иными организациями, в том числе, организациями, не осуществляющими пассажирские перевозки. Полагает, что диспетчерское регулирование является не составным элементом перевозочной деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, а элементом процесса оказания услуг в сфере пассажирских перевозок.

Единственной причиной отказа Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка в заключении с заявителем договора на диспетчерское регулирование явилось создание на территории г. Новокузнецка Муниципального учреждения по организации пассажирских перевозок, наделенного функцией по осуществлению диспетчерского регулирования по всем маршрутам движения автобусов в г. Новокузнецке. УФАС по Кемеровской области своим решением поддержал Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка, которое наделило полномочиями по диспетчерскому регулированию только одного хозяйствующего субъекта - указанное муниципальное учреждение.

При этом судом не принято во внимание то обстоятельство, что Устав Муниципального учреждения по организации пассажирских перевозок предусматривает диспетчерское регулирование в качестве отдельного вида деятельности, что противоречит позиции УФАС по Кемеровской области о том, что диспетчерское регулирование в качестве самостоятельного вида деятельности законодательством не предусмотрено. Подробно доводы НП "АвтоЛайн" изложены в апелляционной жалобе.

УФАС по Кемеровской области возразило в отзыве на апелляционную жалобу против доводов заявителя, отмечает, что неправильное истолкование судом ГОСТа не может быть основанием для отмены решения суда, поскольку ГОСТ не является законом по смыслу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). Осуществлять диспетчерское управление, являющееся составным элементом перевозочной деятельности, может только тот субъект, который имеет право на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, которая подлежит лицензированию. Полагает, что НП "АвтоЛайн" не может осуществлять диспетчерское регулирование пассажирских перевозок, поскольку решением суда лишено лицензии на право осуществления пассажирских перевозок.

Полагает, что каждый элемент услуги по перевозке пассажиров должен отвечать обязательным требованиям, предусмотренным для оказания такой услуги в целом. Осуществление Муниципальным учреждением по организации пассажирских перевозок диспетчерского регулирования не препятствует осуществлению аналогичной деятельности другими хозяйствующими субъектами. Считает жалобу НП "АвтоЛайн" не подлежащей удовлетворению, а решение Арбитражного суда Кемеровской области - законным и обоснованным.

Из содержания отзыва Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка на апелляционную жалобу НП "АвтоЛайн" следует, что согласно Распоряжению Администрации г. Новокузнецка от 12.10.2004 года N 2037 "Об утверждении перечня маршрутов, составляющих муниципальную сеть города Новокузнецка" маршрут N 88 является составляющим муниципальную сеть г. Новокузнецка. В соответствии со статьей 57 Устава г. Новокузнецка заключение договоров с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью Управления.

Письменные отзывы УФАС по Кемеровской области и Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка приобщены к материалам дела.

Представители НП "АвтоЛайн" и УФАС по Кемеровской области в судебном заседании при рассмотрении дела в апелляционном порядке подтвердили позиции по делу, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Представитель третьего лица Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка в судебное заседание не явился, о месте и времени его проведения извещен надлежащим образом, по факсимильной связи представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Суд апелляционной инстанции в порядке частей 2, 5 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка.

Законность и обоснованность судебного акта Арбитражного суда Кемеровской области проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ в полном объёме в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела, НП "АвтоЛайн" письмом от 07.06.2007 года исх. N 48 обратилось в Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка с просьбой заключить договор на диспетчерское регулирование маршрута N 88 (лист дела 13).

04.07.2007 года письмом исх. N 516 Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка отказало заявителю в заключении соответствующего договора в связи с тем, что диспетчерское регулирование на городских маршрутах осуществляется Муниципальным учреждением по организации пассажирских перевозок (лист дела 14).

14.08.2007 года НП "АвтоЛайн" обратилось в УФАС по Кемеровской области с заявлением об устранении запрета в отношении осуществления отдельных видов деятельности (лист дела 25-28), в котором просило выдать Управлению по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и обязать заключить договор на диспетчерское регулирование на маршруте N 88.

Решением от 21.09.2007 года УФАС по Кемеровской области отказало НП "АвтоЛайн" в удовлетворении заявления (лист дела 11-12).

НП "АвтоЛайн" обжаловало решение УФАС по Кемеровской области в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд Кемеровской области исходил из отсутствия оснований для признания решения УФАС по Кемеровской области от 21.09.2007 года незаконным, поскольку диспетчерское регулирование является составной и неотъемлемой частью деятельности по перевозке, не может быть отделено от неё технологически и может осуществляться хозяйствующим субъектом, который имеет право на осуществление деятельности по перевозке пассажиров. НП "Автолайн" не имеет лицензии на перевозку пассажиров.

Заслушав представителей НП "АвтоЛайн" и УФАС по Кемеровской области, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, Седьмой арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены постановленного решения суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

НП "Автолайн" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения УФАС по Кемеровской области от 21.09.2007 года по делу N 42/А-15-2007, полагая, что оно противоречит требованиям закона и нарушает его права в области экономической деятельности.

Арбитражный суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что в силу положений Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 154-ФЗ) администрация относится к органам местного самоуправления, которые призваны заниматься вопросами местного значения, в том числе вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, к ведению органов местного самоуправления относится, в том числе, организация транспортного обслуживания населения (статье 6 Закона N 154-ФЗ).

Администрацией г. Новокузнецка для выполнения функции транспортного обслуживания создан отраслевой орган, входящий в систему исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления - Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка.

В соответствии с пунктами 3.2,3.3, Положения об Управлении по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка, утвержденного решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 25.05.2006 года N 22, Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка является единым заказчиком транспортных услуг (лист дела 62-68), формирует и размещает муниципальный заказ на перевозку пассажиров.

В то же время, Управление привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей, действующих на территории городского округа, организует и проводит конкурсы на право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта (пункт 3.20. Положения).

Управлением по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка в целях обеспечения безопасности перевозок городским и пригородным транспортом посредством осуществления полномочий центральной диспетчерской службы пассажирского транспорта города создано муниципальное учреждение "По организации пассажирских перевозок г. Новокузнецка", которое осуществляет диспетчерское регулирование и управление всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта пункты 2.1, 2.2 Устава муниципальное учреждение "По организации пассажирских перевозок г. Новокузнецка", листы дела 79- 82).

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из материалов дела следует, что НП "Автолайн" обратилось с заявлением к Управлению по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка о заключении договора на диспетчерское облуживание городского маршрута N 88.

Отказ Управления заключить договор признан сотвесттвующим закону и не нарушающим Федеральный закон от 26.07.2006 года N 135 -ФЗ "О защите конкуренции" обжалуемым решением УФАС по Кемеровской области.

Указанный вывод суда первой инстанции обоснован.

Так, в силу приведённых ранее положений закона органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы организации транспортного обслуживания города, в том числе передавать на обслуживание городские маршруты пассажирского транспорта, отношения Администрации г. Новокузнецка, в том числе и Управления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности строятся на договорной основе. Изложенное закреплено и в статье 57 Устава г. Новокузнецка ( лист дела 78)

Таким образом, заключение договоров с хозяйствующими субъектами, не находящимися в муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления, что предусмотрено федеральным законодательством и не противоречит Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу РФ.

Доказательств того, что имеются обстоятельства, предусмотренные законом или добровольно принятым обязательством, обязывающие Управление по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка заключить с заявителем договор на диспетчерское регулирование, суду не представлено.

Отказ в заключении договора на диспетчерское регулирование маршрута N 88 не противоречит и антимонопольному законодательству, поскольку не повлек ограничения конкуренции владельцев автотранспортных средств по осуществлению диспетчерского регулирования транспорта по смыслу Федерального закона от 26.07.2006 года N 135 -ФЗ "О защите конкуренции".

Довод заявителя о том, что в данном случае преимущество в осуществлении предпринимательской деятельности предоставлено муниципальному предприятию неубедителен. НП "Автолайн" не лишено возможности заключить договор на диспетчерское обслуживание с иными лицами, осуществляющими перевозочную деятельность. Более того, в силу абзаца 2 пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством.

Каких-либо ограничений предпринимательской деятельности заявителя решение Управления по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка о создании муниципального учреждения "По организации пассажирских перевозок г. Новокузнецка" не несет, поскольку принято в пределах компетенции исполнительных органов местного самоуправления, установленной федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации и на основании действующего законодательства.

Кроме того, суд первой инстанции правильно указал, что диспетчерское управление, исходя из анализа положений ГОСТа РФ Р51825-201 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта", является составным элементом перевозочной деятельности, осуществлять которое может только тот хозяйствующий субъект, который имеет право на осуществление деятельности по перевозке пассажиров.

В соответствии с пунктом 62 части 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом подлежит лицензированию.

При исследовании обстоятельств дела судами первой и апелляционной инстанций установлено, что решением Арбитражного суда Кемеровской области от 01.12.2006 года по делу N А27-6517/2006-5, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции того же суда от 02.07.2007 года а значит вступившим в законную силу, лицензия НП "АвтоЛайн" на осуществление деятельности по перевозке пассажиров аннулирована.

С учетом изложенного, арбитражным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что заявитель в силу отсутствия лицензии на оказание услуг по перевозке пассажиров не может осуществлять диспетчерское регулирование транспорта. Следовательно, НП "Автолайн" не относится к числу лиц, с которыми может быть заключён договор на диспетчерское обслуживание.

Исходя из положений части 2 статьи 201 АПК РФ, основанием для признания ненормативного акта недействительным, помимо несоответствия такого акта законам или иным нормативным актам, является нарушение ненормативным актом прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то есть в момент вынесения оспариваемого акта нарушение прав и законных интересов заявителя должно носить реальный, а не предположительный характер.

В связи с тем, что арбитражным судом первой инстанции не установлен и материалами дела не подтверждается факт нарушения Управлением по транспорту и связи Администрации г. Новокузнецка антимонопольного законодательства, оспариваемое решение УФАС по Кемеровской области, по мнению суда апелляционной инстанции, не нарушает права и законные интересы НП "АвтоЛайн" как субъекта предпринимательской деятельности.

Доказательств, свидетельствующих об обратном, заявителем не представлено.

В связи с тем, что выводы арбитражного суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе всестороннего, полного и объективного исследования и оценки имеющихся в деле доказательств, у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для переоценки установленных Арбитражным судом Кемеровской области обстоятельств.

На основании изложенного, Седьмой арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции постановлено законно и обоснованно, каких-либо нарушений процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену решения суда в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено. Решение Арбитражного суда Кемеровской области по рассматриваемому делу подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Согласно статье 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине в связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы относятся на ее подателя и уплачены им при ее подаче в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 26.02.2008 года по делу N А27-11336/2007-5 по заявлению Некоммерческого партнерства "АвтоЛайн" о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 21.09.2007 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Некоммерческого партнерства "АвтоЛайн" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Залевская Е.А.

Судьи

Зенков С.А. Хайкина С.Н.