Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2008 г. N 16АП-1273/08

г. Ессентуки

16 июля 2008 года.

Дело N А63-13769/07-С7-24 16АП-1273/08(1)

Резолютивная часть постановления оглашена 14 июля 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 июля 2008 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Мельникова И.М., Цигельникова И.А.

при ведении протокола с/з

помощником судьи Капикранян А.А.

С участием в заседании представителей:

от заявителя:

Ивницкая Е.Н. - представитель по доверенности (копия в материалах дела)

от заинтересованного лица:

Юдин А.А. - представитель по доверенности (копия в материалах дела)

от третьих лиц:

не явились, извещены

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО ПКП "Ставпромкомплект"

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23 мая 2008 года

по делу N А63-13769/07-С7-24

под председательством судьи Карташовой В.П.

по заявлению ООО ПКП "Ставпромкомплект"

к администрации г. Ессентуки

3-и лица:

Комитет по муниципальной собственности города-курорта Ессентуки;

ЗАО "Винсадское";

Прокуратура г. Ессентуки

о признании ненормативного акта недействительным

УСТАНОВИЛ:

ООО ПКП "Ставпромкомплект" (далее - Общество, заявитель, апеллянт) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ессентуки (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления главы города Ессентуки Ставропольского края от 19.10.2007 N 2708 "Об отмене постановления главы города Ессентуки от 17.06.2005 N 1408 "О предоставлении земельного участка под автозаправочную станцию с комплексом услуг автосервиса ООО ПКП "Ставпромкомплект" (далее - постановление N 2708 от 19.10.2007).

Заявление мотивировано тем, что постановлением N 1408 от 17.06.2005 ООО ПКП "Ставпромкомплект" предоставлен земельный участок в аренду сроком на три года площадью 3500 кв.м под строительство автозаправочной станции с комплексом услуг автосервиса. Администрацией полностью соблюден установленный законом порядок предоставления земельных участков для строительства. Обществом были подготовлены и согласованы необходимые документы. Оспариваемым постановлением, без указания причин, отменено постановление главы г. Ессентуки N 1408 от 17.06.2005. Заявитель считает, что постановление N 2708 от 19.10.2007 нарушает его права, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Определением от 09.04.2008 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительного предмета спора, привлечен комитет по муниципальной собственности города-курорта Ессентуки.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 23.05.2008 в удовлетворении требований общества отказано. Суд пришел к выводу, что предоставление земельного участка в аренду для строительства, происходило с нарушением требований Земельного кодекса РФ: в отсутствие надлежащего обращения ООО ПКП "Ставпромкомплект" в уполномоченный орган; без утвержденного акта выбора земельного участка и проведения государственного кадастрового учета участка; без информирования органом местного самоуправления населения о предоставлении земельного участка для строительства. Кроме того, суд пришел к выводу, что спорный земельный участок незаконно изъят у землепользователя - ЗАО "Винсадское", который в установленном законом порядке от права бессрочного пользования на участок не отказывался.

Не согласившись с принятым решением, Общество обратилась в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 23.05.2008 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы Общество указывает, что постановление N 2708 не содержит указаний на нарушения, допущенные при издании постановления N 1408. Обществу выделен участок площадью 3500 кв. м в границах участка согласно материалам межевания, что свидетельствует об определении границ спорного участка. Государственный кадастровый учет земельного участка формируется после принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства является обязанностью администрации. Не исполнение органом местного самоуправления обязанности об информировании, не может повлиять на права Общества. От населения не поступили возражения против предоставления земельного участка ООО ПКП "Ставпромкомплект". Как указывает податель жалобы, в материалах дела имеются надлежащие доказательства, свидетельствующие о том, что ЗАО "Винсадское" в добровольном порядке отказалось от права бессрочного пользования на 0,47 га земельного участка.

Лица, участвующие в деле, отзывы на жалобу суду не представили.

В судебном заседании представитель общества поддержал апелляционную жалобу по основаниям, изложенным в ней. Дополнительно суду пояснил, что оспариваемым постановлением Обществу причинены значительные убытки, в виде расходов по формированию земельного участка, оплаты арендных платежей. Администрация г. Ессентуки не имела право вносить в спорное постановление какие-либо изменения, поскольку его действие приостановлено определением суда от 28.11.2007.

Представитель администрации г. Ессентуки высказал возражения по доводам апелляционной жалобы. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения. На вопрос судебной коллегии пояснил, что до настоящего времени строительные работы на земельном участке не ведутся.

Третьи лица, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, в суд полномочных представителей не направили. От ЗАО "Винсадское" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителя.

На основании п. 3 ст. 156 АПК РФ дело рассматривается без представителей третьих лиц.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, исходя из доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 17.06.2005 постановлением главы города Ессентуки N 1408 обществу предоставлен в аренду на 3 года земельный участок площадью 3 500 кв. м, расположенный в районе станции "Золотушка" под строительство автозаправочной станции с комплексом услуг автосервиса (том 1 л.д. 12-13).

На постановление главы г. Ессентуки от 17.06.2005 прокурором города Ессентуки был принесен протест N 07-4-2007 с требованием отмены постановления, как изданного с нарушением закона.

19 октября 2007 года постановлением N 2708 глава города Ессентуки отменил постановление N 1408 (том 1 л.д. 11).

Общество, полагая, что постановлением N 2708 нарушаются его права и законные интересы, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с частью 2 статьи 201 названного Кодекса для признания недействительным ненормативного акта необходимо, чтобы он не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, нарушал права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 61 Земельного кодекса РФ ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые интересы юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан недействительным.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно статье 48 указанного закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Отказывая в удовлетворении заявления общества, суд первой инстанции пришел к выводу, что земельный участок предоставлен Обществу в аренду для строительства с нарушением установленного порядка, поэтому у главы города Ессентуки имелись основания для отмены постановления N 5309.

Апелляционная коллегия, поддерживая вывод суда первой инстанции, исходит из следующего.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (пункт 3).

В силу пункта 5 статьи 30 названного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта. В соответствии с названной нормой заинтересованное лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка, а также информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Прохождение всех без исключения стадий этого процесса в четкой последовательности, предусмотренной законом, имеет принципиально важное значение, поскольку в противном случае заявитель не приобретает прав на земельный участок.

Как отмечалось выше, процедура предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта начинается с заявления заинтересованного лица. Закон не устанавливает форму такого заявления, но определяет требования к его содержанию.

В соответствии с п. 1 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации в заявлении должно быть указано: назначение объекта; предполагаемое место размещения объекта; обоснование примерного размера земельного участка; испрашиваемое право на земельный участок.

23 января 2004 года ООО ПКП "Ставрпомкомплект" обратилось к главе администрации г. Ессентуки с заявлением от 23.01.2004 о выделении двух земельных участка по 0,35 га с указанием трех адресов: в районе ул. Володарского, в районе ж/д переезда Белый уголь, на выезде из г. Ессентуки в районе станции Золотушка (том 2 л.д. 46).

Однако заявление общества не отвечает требованиям, предъявляемым пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ к заявлению о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В заявлении не указано назначение объекта, то есть вид деятельности который будет осуществляться в планируемом здании или сооружении, а также испрашиваемое право.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Земельного кодекса РФ, при выборе земельного участка должны приниматься во внимание экологические, градостроительные и иные условия использования соответствующей территории.

Согласно пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в редакции, действовавшей с 12.01.2002 (с момента вступления в силу указанного закона) по 31.12.2006 (до момента вступления в силу Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), в случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях.

В соответствии с требованиями пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

В материалах дела отсутствуют сведения как об информировании населения о предоставлении земельного участка для строительства автозаправочной станции с комплексом услуг автосервиса, так и о мнении жителей о возможности такого строительства.

Как следует из пояснений представителя администрации города Ессентуки и не опровергается представителем заявителя и доказательствами по делу, в нарушение пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ, информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства автозаправочной станции с комплексом услуг в районе станции Золотушка г. Ессентуки не проводилось.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод общества о том, что отсутствие информирования населения не может рассматриваться как нарушение процедуры предоставления земельного участка в аренду для строительства.

Одним из основных принципов земельного законодательства является участие граждан в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Информирования населения не требуется лишь в случае если земельный участок предоставляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, поскольку по проектам генеральных планов и правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания.

В других случаях при предварительном согласовании места размещения объекта происходит информирование населения в индивидуальном порядке.

Общество неправомерно полагает, что информирование населения преследует целью определение наличия или отсутствия иных лиц, заинтересованных в предоставлении этого участка.

Информирование органами местного самоуправления населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков в соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (в отличие от требования подпункта 1 пункта 4 статьи 30 названного Кодекса) проводится не с целью получения дополнительных заявок на земельный участок от других лиц и проведения торгов, а обеспечивает право граждан, общественных организаций и органов территориального общественного самоуправления на участие в решении вопросов, затрагивающих интересы населения.

Довод заявителя о том, что в администрацию г. Ессентуки не поступило письменных возражений от населения, касающихся постройки на земельном участке автозаправочной станции, судом апелляционной инстанции отклоняется. Населения до настоящего времени не обладает информацией о предстоящем строительстве, поскольку информирование населения не произведено, строительство не ведется.

В соответствии с пунктом 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны, к данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

В материалы дела представлен акт выбора земельного участка в районе станции Золотушка и предварительного согласования ООО ПКП "Ставпромкомплект" размещения объекта строительства по г. Ессентуки, датированный 03.02.2004 (том 2 л.д. 23).

В соответствии с пунктом 6 статьи 31 Земельного кодекса РФ орган местного самоуправления обязан принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что решения о предварительном согласовании места размещения автозаправочной станции с комплексом услуг автосервиса администрацией города в виде муниципального правового акта (гл. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не принимались.

В соответствии со статьей 32 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами (пункт 1). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 2).

По смыслу названных выше норм принятию решения о предоставлении земельного участка в аренду предшествует его государственный кадастровый учет.

Как следует из письма начальника территориального отдела N 10 Управления Роснедвижимости по Ставропольскому краю от 21.05.2008 N 05/495 земельный участок с кадастровым номером 26:30:04 04 02:48 поставлен на кадастровый учет 29.06.2005.

Представленные в суд кадастровые планы указанного земельного участка датированы 06.07.2005 (том 2 л.д. 17).

Таким образом, на момент принятия главой города Ессентуки постановления от 17.06.2005 N 1408 о предоставлении ООО ПКП "Ставпромкомплект" земельного участка в аренду, государственный кадастровый учет участка не проведен, что свидетельствует о несоблюдении требований, установленных пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Земельного кодекса РФ земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В силу пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса РФ в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Следовательно, в силу названных норм отсутствие государственного кадастрового учета земельного участка препятствует заключению договора аренды.

Кроме того, материалами дела установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, указанный в постановлении главы города Ессентуки от 17.06.2005 N 1408 земельный участок входит в состав земельного участка, предоставленного в постоянное (бессрочное) пользование акционерному обществу закрытого типа "Совхоз Винсадский" (ЗАО "Винсадское").

В деле нет доказательств, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком ЗАО "Винсадское" в установленном порядке прекращено.

Из письма от 13.04.2004 N 230, адресованного директору ООО "Ставпромкомплект" следует, что ЗАО согласовывает отвод земельного участка площадью 0,47 га в районе станции "Золотушка" под строительство придорожного сервиса с комплексом услуг при условии компенсации упущенной выгоды и отступления от дороги, ведущей в бригаду на 10 метров (том 1 л.д. 20). Тексты постановления главы города Ессентуки от 17.06.2005 N 1408 и письма ЗАО "Винсадское" от 13.04.2004 N 230 не позволяют однозначно установить, что они касаются одного и того же земельного участка. Площадь земельного участка в постановлении указана в размере 3500 кв.м, тогда как в письме речь идет об участке иной площадью - 0,47 га, что соответствует 4700 кв.м. Совпадение касается лишь наименования территории - район станции Золотушка.

Виза директора ЗАО "Винсадское" Кривошеева А.Н. на акте выбора земельного участка от 03.02.2004 и на плане от февраля 2004 года также не является основанием признать факт надлежащего прекращения права ЗАО "Винсадское" постоянного (бессрочного) пользования части земельного участка.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о правомерности отмены постановления N 1408 является правильным.

Статья 201 АПК РФ предусматривает, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку постановление N 2708 от 19.10.2007 соответствует закону, суд правомерно отклонил требование ООО ПКП "Ставпромкомплект" о признании ненормативного акта недействительным. Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену вынесенного решения суда, при проверке дела в апелляционном порядке не установлено.

Расходы по госпошлине по апелляционной жалобе относятся на ООО ПКП "Ставпромкомплект", но взысканию в доход федерального бюджета не подлежат, поскольку госпошлина уплачена в полном объеме при подаче жалобы.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.05.2008 по делу N А63-13769/07-С7-24 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий:

Ю.Б. Луговая

Судьи

И.М. Мельников И.А. Цигельников