Заключение на проект федерального закона N 278329-4 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (об уточнении перечня документов, удостоверяющих наличие у лица гражданства РФ)

Заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 6 апреля 2006 г.
на проект федерального закона N 278329-4 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Плигиным В.Н., Москалец А.П., Емельяновым М.В., Ивановым Ю.П., Митрофановым А.В., Орголайненом А.А., Стрельниковым А.Н., Харитоновым Д.П., Поповым Сергеем Алексеевичем

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 278329-4 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Плигиным В.Н., Москалец А.И., Емельяновым М.В., Ивановым Ю.П., Митрофановым А.В., Орголайненом А.А., Стрельниковым А.Н., Харитоновым А.Н., Поповым Сергеем Алексеевичем.

В соответствии с данным законопроектом предлагается упорядочить перечень документов, удостоверяющих наличие у лица российского гражданства, и в связи с относительно большим количеством таких документов уточнить их обозначение, используемое в базовом нормативном акте - Федеральном законе от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что документы, удостоверяющие наличие у лица гражданства Российской Федерации, в настоящее время перечисляются в различных нормативных правовых актах: Федеральном законе от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", Федеральном законе от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325, в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года N 828, а также в некоторых международных договорах нашей страны (например, в двусторонних соглашениях Российской Федерации со странами СНГ, определяющими перечень документов, на основании которых граждане этих стран и российские граждане могут въезжать на территории России и соответствующих государств). Причем, наиболее систематизированный и четкий перечень документов, удостоверяющих наличие у лица российского гражданства, и наиболее правильное обозначение таких документов, по мнению Комитета, содержатся именно в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном названным Указом Президента России, а не в действующей редакции статьи 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", специально посвященной указанию документов, подтверждающих российское гражданство их обладателя. Так, названная статья к числу упомянутых документов относит только паспорт (общегражданский паспорт) или иной основной документ гражданина Российской Федерации и не предусматривает никаких других документов, имеющих аналогичное предназначение, - тем самым, по сути, жестко ограничивая перечень таких документов только обозначаемыми в законе основными документами.

В силу этих обстоятельств, - с учетом основополагающего значения закона о гражданстве при регулировании различных вопросов данной тематики, (что, в частности, вытекает из нормы статьи 2 этого закона), и вследствие установленных статьями 90 (часть 3) и 115 (часть 30) Конституции Российской Федерации правил об обязательном соответствии федеральным законам актов Президента Российской Федерации и Правительства России, в настоящее время, фактически, вне законодательно определенных, базовых критериев удостоверения принадлежности лица к российскому гражданству остаются все иные, - кроме основных, - документы, предусмотренные для этих же целей какими-либо подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с рассматриваемым законопроектом упомянутые несоответствия предлагается устранить, а в новой части первой новой редакции статьи 10 закона о гражданстве также предлагается установить общий - незакрытый - перечень документов, подтверждающих наличие у лица гражданства России, определив, что такие документы могут предусматриваться федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации или международными договорами нашей страны, и подчеркнув в рамках этого перечня приоритетное значение общегражданского паспорта гражданина России.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает весьма обоснованным аспектом нового законопроекта предложенное им указание (в новой части второй статьи 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") - в числе основных документов, удостоверяющих наличие у лица гражданства Российской Федерации за пределами территории России, - всех таких документов, используемых ныне в гражданском обороте: заграничного паспорта, дипломатического паспорта, служебного паспорта и паспорта моряка (удостоверения личности моряка). Обоснованность этого законопроектного предложения связана, в частности, с тем, что согласно Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" основные документы, удостоверяющие личность российского гражданина за пределами территории Российской Федерации, могут выдаваться всем гражданам России, (а не только совершеннолетним, как, например, общегражданский паспорт). При таких обстоятельствах Комитет полагает, что специальное упоминание в законе о гражданстве указанных основных документов в числе всех иных документов, удостоверяющих наличие у лица гражданства Российской Федерации, является весьма целесообразным.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству также отмечает своевременность предложенной в законопроекте нормы новой части третьей статьи 10 закона о гражданстве, где статус документов, удостоверяющих российское гражданство ребенка, не достигшего возраста 14 лет, предлагается придать совместно свидетельству о рождении этого несовершеннолетнего лица, выдаваемому в установленном порядке органами ЗАГС, и вкладышу в указанное свидетельство о рождении, подтверждающему наличие у данного ребенка гражданства России, (который выдается в порядке, определяемом в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации). (Как известно, в настоящее время действуют Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 года N 61 "Об утверждении формы вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации" и изданный в развитие указанного Постановления Правительства РФ Приказ МВД России от 18 апреля 2003 года N 257 "О порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации").

Комитет считает необходимым подчеркнуть, что свидетельство о рождении гражданина России, не достигшего возраста 14 лет, уже достаточно продолжительное время применяется в качестве документа, на основании которого данный гражданин может выезжать из Российской Федерации и возвращаться в нашу страну и, соответственно, пересекать Государственную границу России, - т.е. по своему статусу и назначению свидетельство о рождении в данных случаях, фактически, приравнивается, к основному документу, удостоверяющему личность гражданина Российской Федерации за пределами территории России.

Одновременно Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что согласно пункту 45 (подпункт "ж") Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325, наличие российского гражданства у ребенка в возрасте до 14 лет может быть удостоверено его свидетельством о рождении со вкладышем в свидетельство о рождении, подтверждающим наличие гражданства России.

При этом, как уже было указано выше, в действующем Федеральном законе от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (и, в частности, в его статье 10, определяющей документы, удостоверяющие российское гражданство лица), не только не имеется непосредственного упоминания свидетельства о рождении, как документа, предназначенного, в частности, для подтверждения гражданства России, но и вообще не предусматривается возможности удостоверения гражданства Российской Федерации никакими иными (кроме основных) документами, указанными в каком-либо другом нормативном правовом акте. При таких обстоятельствах можно говорить, что между Федеральным законом о гражданстве и вышеупомянутым Указом Президента Российской Федерации, утверждающим положение о порядке рассмотрения вопросов российского гражданства, сегодня имеется определенное несоответствие; - однако, на устранение этого несоответствия как раз и направлен представленный законопроект.

По мнению Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, также весьма своевременным и правильным является предложенное законопроектом закрепление в новой части четвертой статьи 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" возможности подтверждения российского гражданства несовершеннолетнего ребенка паспортом или иным основным документом его родителя, когда сведения об указанном ребенке внесены в установленном порядке в данные паспорт или иной основной документ. Вместе с тем, на этапе подготовки представленного проекта федерального закона к рассмотрению во 2-ом чтении Комитет полагает необходимым уточнить процедуру внесения упомянутых сведений о ребенке в паспорт его родителя - гражданина России, (если такие сведения вносятся органами ЗАГС), - с тем, чтобы исключить возможность недостоверного отнесения принадлежности ребенка к российскому гражданству в случаях, когда другой родитель этого же ребенка имеет гражданство иного государства и не имеет гражданства России, что при определенных ситуациях может означать наличие данного иного (а не российского) гражданства, соответственно, и у ребенка.

Одновременно, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает обоснованным предложенное рассматриваемым законопроектом исключение из действующей редакции статьи 10 Федерального закона о гражданстве ее второго предложения, где установлено, что виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются специальным федеральным законом. Совершенно очевидно, что в соответствии с предметной тематикой законодательных актов вопрос о перечне документов, подтверждающих наличие у лица российского гражданства, относится к сфере регулирования не закона об основных документах, - (где перечень таких документов упоминается лишь в связи с определением правового статуса таких документов), - и что указанный вопрос должен разрешаться именно в рамках Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". Необходимо отметить, что новый федеральный закон "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации", (проект которого N 369593-3 в настоящее время принят в первом чтении), во-первых, будет посвящен вопросам правового статуса основных документов именно как документов, удостоверяющих личность гражданина России, (т.е. направленность этого закона, в основном, связана с содержанием и порядком документального оформления определенного комплекса сведений и иных данных о некоем конкретном лице, где одним из таких сведений является сведение о российском гражданстве этого лица), а во-вторых, будущий федеральный закон об основных документах будет касаться только основных документов, удостоверяющих личность гражданина России, (к числу которых, например, свидетельство о рождении со вкладышем в это свидетельство, как известно, не относятся).

Рассматриваемый проект федерального закона N 278329-4 соответствует Конституции Российской Федерации и действующим законодательным актам Российской Федерации, а также международным договорам нашей страны.

Кроме того, к числу несомненных достоинств предложенного законопроекта относится его сочетаемость не только с законодательными, но и с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (в первую очередь, с Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325, - которым утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, содержащее на сегодня наиболее систематизированный и правильный перечень документов, удостоверяющих наличие у лица гражданства Российской Федерации, - а также с другими подзаконными нормативными актами федерального уровня).

В соответствии с изложенным, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 278329-4 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Плигиным В.Н., Москалец А.П., Емельяновым М.В., Ивановым Ю.П., Митрофановым А.В., Орголайненом А.А., Стрельниковым А.Н., Харитоновым А.Н., Поповым Сергеем Алексеевичем.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "6" апреля 2006 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин