Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2009 г. N 17АП-4797/09

г. Пермь

02 июля 2009 г.

Дело N А50-8396/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 июля 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Риб Л.Х., Осиповой С.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя - ООО "Пермнефтегазпереработка": Поляков С.Б., паспорт, доверенность от 16.05.2009г.,

от заинтересованного лица - Западно-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: Гриценко В.Б., паспорт, доверенность от 17.12.2008г., Рубцова М.В., паспорт, доверенность от 04.05.2009г., Сидоров М.В., паспорт, доверенность в материалах дела,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица - Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 19 мая 2009 года

по делу N А50-8396/2009,

принятое судьей Кетовой А.В.,

по заявлению ООО "Пермнефтегазпереработка"

к Западно-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пермнефтегазпереработка" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об оспаривании постановления от 10 апреля 2009 г. N 48-13-843, вынесенного Пермским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору России (Ростехнадзор) (далее - административный орган, заинтересованное лицо), согласно которому общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 30 000 руб.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.05.2009г. заявленные требования удовлетворены.

Судом первой инстанции до рассмотрения дела по существу произведена замена лица, участвующего в деле (административного органа), Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору России (Ростехнадзор) на Западно-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить апелляционную жалобу, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права.

В обоснование жалобы указывает на то, что заключенный заявителем с государственным учреждением 5-ОГПН МЧС России договор не имеет правового значения при рассмотрении настоящего дела, так как вышеуказанная государственная организация не является аварийно-спасательной службой или аварийно-спасательным формированием, поскольку не прошла аттестацию и не может проводить газоспасательные работы; образованная же заявителем служба не аттестована в установленном законом порядке.

Представитель заинтересованного лица в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Судом апелляционной инстанции в силу ч.2 ст.268 АПК РФ удовлетворено ходатайство заинтересованного лица о приобщении к материалам дела запроса и ответа Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю от 09.06.2009г., имеющие отношение к настоящему делу и полученные административным органом после постановления решения судом первой инстанции, что является уважительной причиной невозможности их представления суду первой инстанции.

Заявитель по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить в силе, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта. Указывает на то, что действующим законодательством в области промышленной безопасности не установлена обязанность заявителя по созданию собственной профессиональной аварийно-спасательной службы, а договор с профессиональной спасательной службой - 5-ОГПН заключен.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции отмене не подлежит.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения N 20 от 23 марта 2009 г. (л.д.67) должностным лицом административного органа проведена плановая (целевая) проверка соблюдения обществом требований промышленной безопасности, по результатам которой составлен соответствующий акт-предписание N 14 от 30 марта 2009 г. (л.д. 11-14).

10 апреля 2009 г. должностным лицом административного органа представителю общества, действующему на основании доверенности, Белоусову С.А. вручен протокол об административном правонарушении N 48-13-843, из содержания которого усматривается, что на предприятии отсутствует договор на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями, что является нарушением ст. 10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997г. N 116-ФЗ (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ); созданная на предприятии аварийно-спасательная служба не аттестована, что не соответствует требованиям п. 1 Основных положений аттестации аварийно- спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей (л.д. 17-18).

В день вручения протокола об административном правонарушении (10 апреля 2009 г.) административным органом вынесено оспариваемое постановление, согласно которому заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, в виде взыскания штрафа в размере 30 000 руб. (л.д. 8-10).

Заявитель, считая указанное постановление незаконным и необоснованным, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворив заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом не доказано событие и вина административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.1 ст.9.1 КоАП РФ, нарушен процессуальный порядок привлечения к административной ответственности.

Вывод суда в части недоказанности события административного правонарушения является ошибочным, однако не влечет отмену судебного акта.

В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет решение в полном объеме.

Статьей 26.1 КоАП РФ установлено, что событие правонарушения подлежит обязательному установлению по делу об административном правонарушении.

Частью 1 ст. 9.1 КоАП РФ определено, что нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 116-ФЗ от 21.07.1997г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Под опасным производственным объектом понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в частности, взрывчатые вещества (ст. 2 Федерального закона N 116-ФЗ).

В перечень опасных производственных объектов, принадлежащих обществу, входят: площадка газоперерабатывающего завода, на которой базируются основные технологические процессы, база товарно-сырьевая ТСБГ-1, участок транспортирования опасных веществ, что не оспаривается самим заявителем и подтверждается материалами дела (акт комплексной проверки N 4 от августа 2008 г.- л.д. 20-44).

При проведении проверки должностное лицо административного органа исследовало цех N 4, который включает в себя площадку газоперерабатывающего завода.

Площадка газоперерабатывающего завода ООО "Пермнефтегазпереработка" согласно Методическим рекомендациям по осуществлению идентификации опасных производственных объектов, утвержденным Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05.03.2008г. N 131, Письму Минюста России от 24.04.2008г. N 01/4055-АБ идентифицирована как опасный производственный объект и зарегистрирована в Государственном реестре опасных производственных объектов N 48-03479-001 (свидетельство о регистрации выдано 16 февраля 2006 г. -л.д.137-139).

Во исполнение ст.14 "Разработка декларации промышленной безопасности" Федерального закона N 116 -ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" ООО "Пермнефтегазпереработка" разработало декларацию промышленной безопасности Основной производственной площадки общества.

Согласно данной декларации "Основная производственная площадка ООО "Пермнефтегазпереработка" является опасным производственным объектом, подлежащим декларированию, поскольку в нем обращаются опасные вещества: горючие жидкости, используемые в технологическом процессе, в количестве 200 т., воспламеняющие газы - в количестве более 200т.

Согласно п.п. 1.4.1, 1.4.2 декларации общая численность рабочих и служащих на ООО "Пермнефтегазпереработка" с учетом персонала декларируемого объекта составляет 387 человек.

Из содержания оспариваемого постановления усматривается, что одним из оснований привлечения заявителя к административной ответственности явился вывод административного органа о нарушении обществом ст. 10 Федерального закона N 116-ФЗ.

Согласно данной статье в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

Согласно ст.5 Федерального закона N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" к аварийно-спасательным работам относятся, в том числе поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные работы.

В силу пунктов 1,2,5 Основных положений аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.11.1997г. N 1479 аттестации подлежат профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, нештатные аварийно-спасательные формирования, общественные аварийно-спасательные формирования, далее именуются - аварийно-спасательные службы (формирования) и спасатели. Аттестация проводится с целью определения возможности выполнения аварийно-спасательными службами (формированиями) и спасателями возложенных на них задач.

Аттестованным аварийно-спасательным службам (формированиям) выдаются свидетельства установленного образца на право ведения определенных видов аварийно-спасательных работ, а спасателям - удостоверение спасателя, книжка спасателя и жетон спасателя установленных образцов.

Из материалов дела следует, что на предприятии создана газоспасательная служба численностью 4 человека. Работники газоспасательной службы прошли обучение в Новомосковском ЦАСФ. Режим работы вышеуказанного персонала с 8 до 17 часов пять дней в неделю, следовательно, в ночные смены, выходные и праздничные дни газоспасательная служба не сможет создать условия для успешного спасения людей в случае возникновения возможных аварий, а также обеспечить выполнение п.7 гл.1 Устава аварийно-спасательных служб по формированию и ведению газоспасательных работ, утвержденного Министерством экономики РФ от 28.07.2000г., согласно которому время прибытия аварийно-спасательного формирования на аварию на обслуживаемом объекте не должно превышать 3 минуты в дневное время и 5 минут в ночное время суток с момента поступления извещения об аварии в аварийно-спасательное формирование.

Кроме того, в нарушение пунктов 1, 2, 5 Основных положений аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей газоспасательная служба на предприятии не аттестована, а также не имеет свидетельства установленного образца на право ведения определенных видов аварийно-спасательных работ (газоспасательных работ).

ООО "Пермнефтегазпереработка" представило в Западно-Уральское управление Ростехнадзора договор N 50231 от 02.03. 2005 г., заключенный с ГУ 5 - отряд Государственной противопожарной службы МЧС России Пермской области (далее - ГПС), как договор с аварийно-спасательной службой или аварийно-спасательным формированием.

Административный орган пришел к правильному выводу о том, что заключение данного договора не свидетельствует о выполнении обществом требований ст.10 Федерального закона N 116-ФЗ.

ГПС не является аварийно-спасательной службой или аварийно-спасательным формированием, поскольку из материалов дела не следует, является ли данная служба аттестованной и имеет ли свидетельство установленного образца на право ведения определенных видов аварийно-спасательных работ.

Из пункта 1.1. договора следует, что ГПС организует и осуществляет аварийно-спасательные работы, однако из-за отсутствия аттестации полномочия проводить газоспасательные работы ГПС не имеет.

В силу ст.12 Федерального закона N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, не прошедшие аттестацию или не подтвердившие в ходе проверок свою готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации, к обслуживанию организаций по договору не допускаются и к проведению аварийно-спасательных работ не привлекаются.

Приостанавливается в установленном законом порядке полностью или частично деятельность организаций в случае, если подготовка и состояние профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, созданных указанными организациями или обслуживающих их по договорам, не отвечают требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, согласно правилам ПБ 08-622-03 Правила безопасности для газоперерабатывающих заводов и производств, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора России от 05.06.2003г. N 54 на газоперерабатывающем заводе, в том числе, должны выполняться следующие требования: периодические проверки, ремонт и отбраковка СИЗОД должны осуществляться в соответствии с инструкцией по эксплуатации и лаборатории газоспасательной службы (п.3.2.10); план ремонтных работ утверждается техническим руководителем ГПЗиП по согласованию со службой охраны труда, газоспасательной службой и функциональными службами (п.7.1); перечень газоопасных работ разрабатывается начальниками цехов (установок, отделений при бесцеховой структуре), согласовывается с производственно-техническим отделом, с газоспасательной службой, с отделом техники безопасности и утверждается техническим руководителем ГПЗиП (п.8.3).

Из смысла приведенных норм следует, что их соблюдение невозможно при отсутствии созданной на предприятии и аттестованной в установленном порядке газоспасательной службы, являющейся в силу ч.3 ст.7 Федерального закона от 22.08.1995г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" нештатным аварийно-спасательным формированием, либо в отсутствие договора с профессиональной газоспасательной службой.

В силу п.3.4 Методических указаний о порядке разработки плана локализации и ликвидации аварийных ситуаций (ПЛАС) на химико-технологических объектах, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора от 18.04.2003г. N 14, при отсутствии в организации профессионального аварийно-спасательного формирования или невозможности прибытия другого профессионального аварийно-спасательного формирования, аттестованного на проведение газоспасательных работ, в срок, установленный ПЛАС, обязанности по проведению газоспасательных работ возлагаются на нештатные аварийно-спасательные формирования организации, которые создаются в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на химически опасных производственных объектах во всех случаях, когда имеется необходимость проведения аварийной остановки производства или иных работ с участием людей и не исключена возможность аварийного выделения вредных веществ в атмосферу рабочей зоны.

Из материалов дела следует, что на предприятии ООО "Пермнефтегазпереработка" отсутствует аттестованное нештатное аварийно-спасательное формирование, договор с профессиональной аварийно- газоспасательной службой не заключен. Следовательно, ООО "Пермнефтегазпереработка" при эксплуатации опасного производственного объекта не обеспечивает выполнение требований ст.10 Федерального закона N 116-ФЗ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности административным органом события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.1 ст.9.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции сослался на противоречивую позицию административного органа по осуществлению возложенных на него задач по проверке соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности, поскольку из материалов дела усматривается, что ответчиком в августе 2008 г. была проведена комплексная проверка деятельности общества. По результатам данной проверки составлен соответствующий акт N 4 (л.д.20-35), согласно которому не установлены нарушения ст. 10 Федерального закона N 116-ФЗ (при наличии заключенного договора с ГПС и неаттестованной собственной аварийно-спасательной службы).

Однако из содержания данного акта следует, что административным органом описывается структура газоспасательной службы, порядок ее работы, ее оснащение, оценка же о соблюдении либо несоблюдении обществом требований ст.10 Федерального закона N 116-ФЗ в акте N 4 не содержится.

Ссылка общества в обоснование возражений по доводам апелляционной жалобы на договор с государственной пожарной службой подлежит отклонению, поскольку данная служба не обеспечивает проведение газоспасательных работ, что следует из сообщения Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю от 09.06.2009г. Данное обстоятельство должно было быть выяснено обществом при заключении договора с 5-ОГПС, поскольку обязанность по заключению договоров с аварийно-спасательными службами либо созданию нештатных аварийно-спасательных формирования, в данном случае с газоспасательной службой, возложена в силу требований ст.10 Федерального закона N 116-ФЗ непосредственно на общество.

Вместе с тем, в соответствии с п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

Из содержания оспариваемого постановления следует, что "в действиях (бездействии) общества усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ. Вина заявителя в совершении названного административного правонарушения установлена и подтверждается материалами дела: протоколом от 10.04.2009г. N 48-13-843."

Суд апелляционной инстанции отмечает, что констатация административным органом в постановлении только нарушений Правил без указания на виновные действия либо бездействие заявителя без установления причинно- следственной связи между такими действиями (бездействиями) не является достаточным основанием для привлечения заявителя к административной ответственности. Исходя из содержания ст. ст. 2.1, 29.10 КоАП РФ вина лица, привлекаемого к административной ответственности, как обязательный элемент состава правонарушения, должна быть доказана административным органом и отражена в постановлении.

Исходя из вышеизложенного, оспариваемое постановление не соответствует требованиям ст. 29.10 КоАП РФ, так как не содержит мотивированного решения, в нем отсутствует описание субъективной стороны правонарушения - вины привлекаемого к ответственности лица и т.д.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии в действиях общества состава административного правонарушения.

Доводы подателя апелляционной жалобы о доказанности вины общества в совершении административного правонарушения подлежат отклонению.

Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к ответственности арбитражный суд проверяет соблюдение установленного порядка привлечения к административной ответственности.

Из материалов дела следует, что законный представитель общества приглашался на вручение протокола (л.д.69), который был выдан представителю общества 10 апреля 2009 г. в "готовом виде"; возражения от 31 марта 2009 г. N 46-2214 (л.д. 15-16), объяснения, изложенные в протоколе (л.д. 18), не получили надлежащей правовой оценки административного органа ни при составлении протокола об административном правонарушении, ни при вынесении оспариваемого постановления.

Согласно разъяснениям, содержащимся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", оценка соответствующих возражений привлекаемого к ответственности лица и изложение доводов, по которым они отклоняются или принимаются, осуществляются органом, рассматривающим дело о привлечении к административной ответственности, при этом такие возражения и доводы должны быть рассмотрены и оценены административным органом независимо от их обоснованности и юридической состоятельности.

Поскольку указанные доводы не были оценены и отражены в оспариваемом постановлении, а также учитывая, что составление протокола об административном правонарушении и вынесение оспариваемого постановления было запланировано на один день (в итоге указанные процессуальные действия были совершены одновременно 10 апреля 2009 г.), суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что административным органом были нарушены требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Согласно п. 10 вышеуказанного Постановления Пленума ВАС РФ суд усматривает существенное нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, установленной КоАП РФ, что является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Таким образом, учитывая, что указанные нарушения порядка привлечения предпринимателя к административной ответственности согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ сами по себе являются основанием для отмены решения административного органа, а также с учетом недоказанности вины заявителя в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции приходит к вывод о том, что суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое постановление незаконным, а требования заявителя удовлетворил.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции отмене, апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 19 мая 2009 года по делу N А50-8396/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Западно- Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www. fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Л.Х.Риб С.П.Осипова