Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2009 г. N 17АП-5513/09

г. Пермь

23 июля 2009 г.

Дело N А71-2942/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2009 года;.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 июля 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С.П.

судей: Риб Л.Х., Савельевой Н.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Миллер Н.В.

при участии:

от заявителя Городской Думы г.Ижевска: не явились;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике: не явились;

от третьих лиц:

1) Администрации г.Ижевска: не явились;

2) ГОУ ВПО "Ижевский государственный технический университет": не явились;

3) ЗАО "Рестер": не явились;

4) ОАО "Удмуртгипрозем": не явились;

5) Региональной общественной организации Удмуртской республиканской ассоциации собственников жилья: не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 14.05.2009 года

по делу N А71-2942/2009

принятое судьей Лепихиным Д.Е.

по заявлению Городской Думы г.Ижевска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

третьи лица: Администрация г.Ижевска, ГОУ ВПО "Ижевский государственный технический университет", ЗАО "Рестер", ОАО "Удмуртгипрозем", Региональная общественная организация Удмуртской республиканской ассоциации собственников жилья,

о прищнании незаконными решения и предписания,

установил:

Городская Дума г. Ижевска обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу N 06-06/2008-110 от 27.01.2009г. и предписания по делу N 06-06/2008-110 от 27.01.2009г.

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 26.03.2009г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требования относительно предмета спора, привлечены Администрация г.Ижевска, ГОУ ВПО "Ижевский государственный технический университет", ЗАО "Рестер", ОАО "Удмуртгипрозем", Региональная общественная организация Удмуртской республиканской ассоциации собственников жилья.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14.05.2009г. заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, УФАС по Удмуртской Республике обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. При этом заявитель жалобы указывает, что решение и предписание антимонопольного органа основаны на результатах оценки действий и актов органа местного самоуправления требованиям антимонопольного законодательства. Под антимонопольный контроль, по мнению заявителя жалобы, подпадают любые действия органов местного самоуправления, в том числе, действия и акты по установлению налогов и льгот. При этом антимонопольным органом было установлено, что налоговые льготы по уплате земельного налога установлены решением Городской думы г.Ижевска не по категориям налогоплательщиков, а в зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности юридического лица, что противоречит ст.3 НК РФ. Такое установление налоговых льгот влечет за собой создание неравных условий конкуренции между хозяйствующими субъектами, действующими на товарных рынках, что является нарушением ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Городская Дума г.Ижевска против доводов апелляционной инстанции возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве, указывая при этом, что решение от 23.11.2005г. N 24 "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования "город Ижевск" принято Думой в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ.

Администрация г.Ижевска против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, изложенным в отзыве, указывая при этом, что предоставление льготы в виде освобождения от уплаты земельного налога государственных и муниципальных учреждений не является нарушением ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Иные лица, участвующие в деле, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Стороны и третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 27 января 2009 г. комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике было рассмотрено дело N 06-06/2008-110 в отношении Городской Думы г. Ижевска, возбужденное по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Дело возбуждено в связи с принятием Городской Думой г. Ижевска решения от 23.11.2005г. N 24 "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования "Город Ижевск", по условиям пункта 5 которого от уплаты земельного налога освобождены, в том числе государственные учреждения Удмуртской Республики и муниципальные учреждения.

По результатам рассмотрения дела комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике пришла к выводу о том, что установление налоговых льгот муниципальным и государственным учреждениям Удмуртской Республики является установлением льгот в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, и не является установлением налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков.

Предоставление налоговых льгот в зависимости от организационно- правовой формы является предоставлением преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам и, таким образом, приводит или может привести к ограничению конкуренции, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

На основании решения от 27.01.2009г. по делу N 06-06/2008-110 Городская Дума г. Ижевска признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", что выразилось в принятии акта, который приводит или может привести к ограничению конкуренции.

Городской Думе г. Ижевска выдано предписание N 06-06/2008-110 от 27.01.2009г. по делу N 06-06/2008-110 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно о совершении следующих действий: в срок до 31 марта 2009 г. отменить или изменить пункт 5 решения Городской Думы г. Ижевска от 23.11.2005г. N 24 "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования "Город Ижевск" в части освобождения от уплаты земельного налога муниципальных и государственных учреждений Удмуртской Республики, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Городская Дума г. Ижевска, посчитав, что решением и предписанием Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике нарушены ее права, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что освобождение от уплаты земельного налога государственных учреждений Удмуртской Республики и муниципальных учреждений установлено Городской Думой г. Ижевска в пределах полномочий, предоставленных уставом муниципального образования, ст.ст. 56, 387 НК РФ и не нарушает антимонопольное законодательство. Кроме того, суд указал, что антимонопольный орган, будучи федеральным органом исполнительной власти, в силу своих полномочий, ограниченно определенных разделом II Положения о федеральной антимонопольной службе (утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. N 31), не вправе вторгаться в сферу налоговых отношений. Давая оценку оспариваемого решения Городской Думы г. Ижевска на предмет соответствия ст.ст. 56, 395 НК РФ, антимонопольный орган вторгся в сферу контроля за соблюдением не антимонопольного, а налогового законодательства, что не допустимо.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Законодательство о налогах и сборах основано на принципе недопустимости создания ограничений или препятствий не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

Так, не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций (пункт 4 статьи 3 НК РФ).

К целям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) относятся: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Сферой применения ФЗ являются отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ст. 3 ФЗ).

При этом, факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции на конкретном рынке федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации должны быть доказаны государственным органом.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, антимонопольный орган в целях контроля за действиями (актами) органов местного самоуправления, вправе проверять их на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, оценивать влияние их действия на конкуренцию и создание условий для эффективного функционирования на товарных рынках.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 30 от 30.06.2008г.).

При этом, как верно установлено судом 1 инстанции, доказательств нарушения требований антимонопольного законодательства Городской думой г. Ижевска при принятии решения "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования "Город Ижевск" в части установления льготного налогообложения земельным налогом не представлено.

Освобождение от уплаты налогов по своей правовой природе - льгота, которая является исключением из вытекающих из Конституции Российской Федерации (статьи 19 и 57) принципов всеобщности и равенства налогообложения, в силу которых каждый обязан платить законно установленный налог с соответствующего объекта налогообложения. Льготы всегда носят адресный характер, и их установление относится к исключительной прерогативе законодателя. Именно законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы.

Такая правовая позиция изложена в ряде Определений Конституционного Суда Российской Федерации (от 23.01.2001г. N 26-О, от 07.02.2002г. N 37-О, от 05.06.2003г. N 275-О и др.).

Из оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа следует, что предоставление органом местного самоуправления налоговых льгот по земельному налогу, в том числе, государственным и муниципальным учреждениям Удмуртской Республики, ставит в неравное положение иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие (имеющие намерение осуществлять) аналогичную с указанными учреждением деятельность на каком либо товарном рынке и поэтому противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Между тем, антимонопольным органом не учтена правовая природа земельных правоотношений и земельного налога, исключающая факт нарушения муниципальным органом такой конкуренции.

Правила установления и использования налоговых льгот определены в статье 56 НК РФ, согласно которой льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог или сбор или уплачивать их в меньшем размере.

Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.

В соответствии со ст.15 НК РФ земельный налог отнесет к местным налогам.

Льготы по местным налогам устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах (п.3 ст.56 НК РФ).

В силу абзаца 2 пунктом 2 статьи 387 НК РФ, при установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Как следует из подп. 3 п. 1 ст. 26 Устава муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска N 333 от 16.06.2005г., в исключительной компетенции Городской думы находится установление, изменение и отмена местных налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

На территории муниципального образования "Город Ижевск" земельный налог введен решением Городской думы г. Ижевска N 24 от 23.11.2005г.

Пунктом 5 указанного решения Городской думы г. Ижевска от уплаты земельного налога в полном объеме освобождены следующие категории налогоплательщиков:

1) государственные учреждения Удмуртской Республики;

2) органы местного самоуправления;

3) муниципальные учреждения;

4) организации и физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями, оказывающие услуги по проведению физкультурно-оздоровительных, спортивно-массовых мероприятий и использующих земельные участки, которые сформированы в установленном порядке под эксплуатацию стадионов и крытых демонстрационных катков.

Анализ решения Городской думы г.Ижевска N 24 от 23.11.2005г. показывает, что данные акты не содержат указания на конкретное лицо, а определяет категории налогоплательщиков, на которых распространяется указанная в решении льгота, что не противоречит части 1 пункта 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что установление льготного режима только для отдельных категорий налогоплательщиков находится в пределах полномочий представительных органов муниципальных образований, и соответствует основным положениям установления и использования льгот по налогам и сборам, определенным статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации, а также предоставления льгот по отдельным налогам, предусмотренных пунктом 2 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации.

Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, решение об установлении льгот по земельному налогу принято Городской думой г. Ижевска в соответствии с п. 26 Устава муниципального образования "Город Ижевск", ст.ст. 56, 387 НК РФ.

Каких-либо доказательств о том, что решение Городской думы г.Ижевска о предоставлении налоговой льготы создает дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и имеет своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, антимонопольным органом в материалы дела и суду апелляционной инстанции представлено не было.

Из ненормативных актов антимонопольного органа не представляется возможным также определить на каком конкретно товарном рынке допущено представительным органом ущемление интересов иных хозяйствующих субъектов, на которых не распространяется льготный режим налогообложения.

При данных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу N 06-06/2008-110 от 27.01.2009г. и предписание по делу N 06-06/2008-110 от 27.01.2009г., поскольку освобождение от уплаты земельного налога государственных учреждений и муниципальных учреждений Удмуртской Республики установлено Городской думой г. Ижевска в пределах полномочий, предоставленных уставом муниципального образования, ст.ст. 56, 387 НК РФ, приведенные в оспариваемых ненормативных актах факты ограничения конкуренции антимонопольным органом не доказаны, являются формальными и не свидетельствуют о нарушении представительным органом местного самоуправления пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы по изложенным выше мотивам подлежат отклонению.

С учетом изложенного оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с п.п.1.1 ст.333.37 НК РФ Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от уплаты госпошлины по апелляционной жалобе освобождено.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 мая 2009 года по делу N А71-2942/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С.П. Осипова

Судьи

Л.Х. Риб Н.М. Савельева