Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2008 г. N 17АП-6840/08

г. Пермь

29 сентября 2008 г.

Дело N А60-9389/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 сентября 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Сафоновой С.Н.,

судей: Борзенковой И.В., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Голомолзиной Н.И.,

при участии:

от заявителя прокурора Свердловской области - Белина Б.Г. (поручение от 11.09.2008 года);

от заинтересованного лица Главы Туринского городского округа - не явился;

от третьих лиц: ИП Бусыгина А.А., ИП Сельмурзаевой Ю.В. - не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Главы Туринского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 04.08.2008 года по делу N А60-9389/2008

принятое судьей Хомяковой С.А.,

по заявлению прокурора Свердловской области

к Главе Туринского городского округа,

с участием третьих лиц: 1) ИП Бусыгина А.А.; 2) ИП Сельмурзаевой Ю.В.,

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

Прокурор Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными постановления Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 года N 18 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа"; Положения о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного постановлением Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 года N 18; Постановления Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 года N 45 "О присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа"; Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного постановлением Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 года N 45.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.08.2008 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме; оспариваемые ненормативные правовые акты признаны недействительными.

Не согласившись с вынесенным решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

В качестве доводов в апелляционной жалобе указано, что законом не определено учреждение органами местного самоуправления предприятий и учреждений по вопросам похоронного дела, а говорится о создании специализированных служб по данным вопросам, следовательно, с учетом отсутствия установленного законодательством механизма создания указанных служб, орган местного самоуправления наделен правом выбирать самостоятельно методы создания специализированных служб. Данное положение согласуется с требованиями п. 2 ст. 16.1 ФЗ N 131-ФЗ. По мнению заинтересованного лица, суд, в нарушение п. 2 ст. 3 ФЗ от 21.07.2005 года N 94-ФЗ, самостоятельно определил муниципальные нужды.

Представитель заинтересованного лица Рычкова Н.Н. не допущена в судебное заседание суда апелляционной инстанции на основании ст.ст. 61-63 АПК РФ, поскольку, имеющаяся в материалах дела доверенность N 1196 от 10.06.2008 года (л.д. 80) не признана надлежащим доказательством наличия у нее соответствующих полномочий по осуществлению представительства заинтересованного лица в Семнадцатом арбитражном апелляционном суде, так как данная доверенность выдана для предъявления в Арбитражный суд Свердловской области в предварительном заседании.

Представитель заявителя возразил против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, пояснил, что законодатель, передавая осуществление организации похоронного дела органам местного самоуправления, уже определил хозяйствующий субъект, являющийся специализированной службой по вопросам похоронного дела. Орган местного самоуправления обязан создать такую службу в установленном законом порядке, то есть путем создания муниципального предприятия. Возложение на индивидуального предпринимателя соответствующих функций является скрытой формой размещения муниципального заказа вне порядка, установленного ФЗ от 21.07.2005 года N 94-ФЗ, поскольку в бюджете Туринского городского округа на 2008 год, предусмотрены расходы муниципального образования на содержание мест захоронения и содержание архива.

От третьих лиц представители не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

ИП Бусыгин А.А. представил письменный отзыв на апелляционную жалобу. В частности, в отзыве указано, что в соответствии с требованиями Федерального закона N 8-ФЗ специализированные службы создаются органами местного самоуправления я целью организации предусмотренных ст. 9 Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения услуг по погребению умерших, при этом, данные услуги могут быть отказаны на возмездной основе, с последующим возмещением расходов. Таким образом, нарушаются права иных хозяйствующих субъектов, поскольку оспариваемыми актами право на осуществление погребения и связанных с ним услуг предоставлено исключительно одной специализированной службе.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, заслушав представителя заявителя по делу, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что Главой Туринского городского округа с целью выбора специализированной службы, занимающейся погребением умерших и сопутствующими услугами, приняты постановление от 05.02.2008 года N 18; положение о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного постановлением Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 года N 18; постановление Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 года N 45 и порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденный постановлением Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 года N 45.

Полагая, что, указанные ненормативные правовые акты противоречат нормам действующего законодательства, в связи с чем, являются незаконными, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что законодатель разделил хозяйствующие субъекты в сфере похоронного дела на специализированные службы, занимающиеся погребением и безвозмездным оказанием ритуальных услуг в пределах гарантированного государством перечня, а также на ритуальные организации, наделенные правом оказания ритуальных и сопутствующих услуг, не относящихся к услугам по погребению.

Данные выводы являются верными, подтверждаются материалами дела и соответствуют действующему законодательству.

В соответствии с п.п. 22, 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены формирование и содержание муниципального архива и организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Указанные положения закреплены в п.п. 14, 30 ч. 1 чт. 6 Устава Туринского городского округа.

В ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяются ГК РФ.

Ст. 51 указанного Закона предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона РФ от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления. При этом финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет соответствующего бюджета (ст. 26 данного Закона).

В силу требований ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

В ст. 9 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" указан гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотрен порядок возмещения специализированной службе по вопросам похоронного дела стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

Из материалов дела следует, что Главой Туринского городского округа с целью выбора хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа 05.02.2008 года вынесено постановление N 18 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа" (л.д. 14).

Указанным постановлением объявлен конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа (л.д. 18), а также утверждено Положение о проведении указанного конкурса (л.д. 15-17).

Пунктом 4 указанного Положения предусмотрено, что для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа к участию в конкурсе допускаются хозяйствующие субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие погребение умерших и оказывающие услуги по погребению или планирующие заниматься вышеназванной деятельностью на указанной территории.

Согласно п. 12 данного Положения, в случае, если конкурс будет признан несостоявшимся или только один участник конкурса подал заявку, выбор хозяйствующего субъекта на присвоение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа производит Глава Туринского городского округа.

Из протоколов N N 1, 2 от 17.03.2008 года, следует, что в конкурсе по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа принимали участие индивидуальные предприниматели Сельмурзаева Юлия Викторовна и Бусыгин Александр Анатольевич. Между тем, последний отозвал представленный на конкурс пакет документов и отказался от участия в конкурсе, в связи с чем, конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа признан несостоявшимся (протокол N 4 от 18.03.2008 года (л.д. 33)).

По результатам проведения конкурса Глава Туринского городского округа 19.03.2008 года вынес постановление N 45 "О присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа", согласно которому статус специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа присвоен ИП Сельмурзаевой Ю.В. на срок до 31.03.2011 года (л.д. 19-20). Указанным постановлением утвержден также Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа (л.д. 21-23).

Как следует из пунктов 13 Положения о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа и пункта 2 Постановления Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 года N 45, специализированная служба по вопросам похоронного дела осуществляет следующие функции:

1) содержание и эксплуатацию муниципальных и общественных кладбищ на территории Туринского городского округа;

2) формирование и обеспечение сохранности архивного фонда по захоронениям и погребениям на муниципальном общественном кладбище г. Туринска;

3) погребение умерших и оказание гарантированного перечня услуг по погребению (оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозка тела (останков) умершего на кладбище, погребение);

4) погребение умерших (погибших) на территории Туринского городского округа, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников, либо законных представителей умершего.

В целях выполнения Федерального закона РФ N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" в части предоставления гарантий гражданам издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные ст. 9 указанного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.

При этом п. 2 Указа предусмотрена обязанность, в том числе, и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных п. 1 Указа.

Кроме того, Указом прокуратуре рекомендовано осуществлять строгий контроль за исполнением положений Федерального закона "О погребении и похоронном деле", касающихся предоставления специализированными службами по вопросам похоронного дела безвозмездных услуг по погребению умерших.

Из совокупности указанных норм следует, что ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, не являются предпринимательской деятельностью, так как оказываются гражданам безвозмездно, а средства, потраченные на оказание этих услуг, впоследствии возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов. При этом бюджетные средства по своему определению (согласно положениям Бюджетного Кодекса Российской Федерации) предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

На основании изложенного, суд первой инстанции верно признал, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

В соответствии со ст. 113 ГК РФ, ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных городов и округов наделены полномочиями по созданию муниципальных предприятия и учреждений.

Суд первой инстанции правильно указал, что присвоение статуса специализированной службы индивидуальному предпринимателю не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" органам местного самоуправления не предоставлено право присваивать статус специализированной организации, учрежденной физическими и юридическими лицами. Этим Законом они наделены полномочиями по созданию специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что конкретный порядок создания специализированной службы в Федеральном законе "О погребении и похоронном деле" не прописан и создание ее способом, самостоятельно выбранным Главой органа местного самоуправления, не противоречит законодательству, отклоняется как неосновательная, поскольку свидетельствует о неправильном толковании норм права.

Как верно указал суд, "МДК 11-01-2002 Рекомендации о порядке похорон и содержания кладбищ в Российской Федерации" похоронное дело определено как отрасль хозяйства Российской Федерации или ее субъекта, включающая в себя деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон, а специализированные службы по вопросам похоронного дела - как службы, создаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умершего.

Следовательно, законодатель разделил хозяйствующие субъекты в сфере похоронного дела на специализированные службы, занимающиеся погребением и безвозмездным оказанием ритуальных услуг в пределах гарантированного государством перечня, а также на ритуальные организации, наделенные правом оказания ритуальных и сопутствующих услуг, не относящихся к услугам по погребению.

Вместе с тем, оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, поскольку Федерального закона "О погребении и похоронном деле" (ст. 6, 9 и 10) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. При этом в последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что в бюджете Туринского городского округа на 2008 год, утвержденном решением Думы Туринского городского округа N 345 от 14.12.2007 года, предусмотрены расходы муниципального образования на организацию и содержание мест захоронения и содержание муниципального архива. Указанными функциями наделена ИП Сельмурзаева Ю.В., которой обжалуемыми актами заинтересованное лицо присвоило статус специализированной организации.

Таким образом, ввиду того, что вопросы содержания и эксплуатации муниципальных и общественных кладбищ на территории Туринского городского округа, формирования и обеспечения сохранности архивного фонда по захоронениям и погребениям на муниципальном общественном кладбище г. Туринска относятся к вопросам местного значения, то возложение указанных функций на Сельмурзаеву Ю.В., осуществляющую предпринимательскую деятельность, является незаконным.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Также, суд верно указал, что конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, организованный администрацией Туринского городского округа, проведен в нарушение требований вышеназванного Федерального закона.

Оспариваемые ненормативные акты незаконно создают препятствия для предпринимательской и иной экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, которые фактически исключены из состава лиц, имеющих право претендовать на участие в конкурсе на размещение муниципального заказа по содержанию и эксплуатации мест захоронения, формированию и содержанию муниципального архива по захоронениям и погребениям.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод заинтересованного лица об отсутствии размещения муниципального заказа в результате издания оспариваемых постановлений, поскольку их содержание свидетельствует об обратном, а в силу положений ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ и Устава Туринского городского округа к вопросам местного значения городского округа относятся формирование и содержание муниципального архива, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что обжалуемые ненормативные акты нарушают установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также нарушают права родственников умерших на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 04.08.2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С.Н.Сафонова

Судьи

И.В.Борзенкова О.Г.Грибиниченко