Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2008 г. N 17АП-3206/08

г. Пермь

5 июня 2008 г.

Дело N А71-2882/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 3 июня 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено 5 июня 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей Савельевой Н.М.,

Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тухватуллиной Э.Р.,

при участии:

от заявителя (МУЗ "Селтинская центральная районная больница): не явился, извещен надлежащим образом

от заинтересованного лица (Главное управление государственного пожарного надзора МЧС России по Удмуртской Республике): не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу заинтересованного лица - Главного управления государственного пожарного надзора МЧС России по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 18.04.2008 г.

по делу N А71-2882/2008

принятое судьей Буториной Г.П.

по заявлению Муниципального учреждения здравоохранения "Селтинская центральная районная больница"

к Главному управлению государственного пожарного надзора МЧС России по Удмуртской Республике

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

Муниципальное учреждение здравоохранения "Селтинская центральная районная больница" (далее - заявитель, учреждение, ЦРБ) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением об оспаривании постановления Главного управления государственного пожарного надзора МЧС России по Удмуртской Республике (далее - административный орган, Управление) от 28.03.2008 г. N 16 по делу об административном правонарушении, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в виде взыскания штрафа в размере 10 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18.04.2008 г. оспариваемое постановление в связи с недоказанностью вины учреждения по части нарушений и с учетом малозначительности (ст. 2.9 КоАП РФ) других нарушений признано незаконным и отменено, а также судом изменена мера ответственности на предупреждение.

Не согласившись с данным решением, административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. Доводы жалобы сводятся к тому, что факт нарушений правил пожарной безопасности и наличие состава правонарушения в действиях заявителя установлены и доказаны, следовательно, привлечение учреждения к административной ответственности правомерно. Полагает, что отсутствие финансирования не умаляет обязанности учреждения соблюдать правила пожарной безопасности, и указывает на финансирование ЦРБ, произведенное в 2007 и 2008 г.г. Вывод суда о малозначительности считает неправомерным, так как вмененные учреждению нарушения правил пожарной безопасности нельзя отнести к малозначительным.

Заявитель доводы апелляционной жалобы считает необоснованными по мотивам, изложенным в отзыве, решение суда относительно признания оспариваемого постановления незаконным и его отмене считает обоснованным.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили. В силу ч.3 ст.156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проанализировав нормы материального права, исследовав доводы жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 18.03.2007 г. сотрудниками административного органа на основании распоряжения N 26 от 18.02.2008 г. проведена внеплановая проверка противопожарного состояния территории, здания и помещений МУЗ, расположенных по адресу: Селтинский район, с. Селты, УЛ. Комсомольская, 37.

В ходе проверки административным органом установлены нарушения учреждением требований пожарной безопасности, как они описаны в акте проверки с учетом изменений, внесенных в пункты 7, 11, 17 акта (л.д.19-21).

Выявленные обстоятельства квалифицированы административным органом как нарушения п.п. 3, 10, 23, 63 ППБ 01-03 "Правила пожарной безопасности в Российской Федерации; п.п. 6.9, 6.12, 6.13, 6.22, 6.26, 7.1 СНиП 21-01-97* "Строительные нормы и правила. Пожарная безопасность зданий и сооружений"; п.4.1 информации ФГУ ВНИИПО МВД России N 43/21/1562 от 30.05.2001г. "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, рекомендуемых защите автоматическими установками аэрозольного пожаротушения".

По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении от 18.03.2008г. (л.д. 16-18), на основании которого 28.03.2008 г. административным органом вынесено постановление N 16 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, в виде взыскания штрафа в размере 10 000 руб.

Полагая, что данное постановление вынесено незаконно, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Признавая оспариваемое постановление незаконным, суд пришел к выводу об отсутствии вины учреждения по нарушениям, указанным в п.п. 4-12, 14, 15, 17 оспариваемого постановления, а также, несмотря на наличие формальных признаков состава правонарушения, предусмотренных в п. 2, 3, 16 оспариваемого постановления, в силу ст. 2.9 КоАП РФ посчитал возможным освободить заявителя от административной ответственности, ограничившись предупреждением.

Оценив в порядке ст.71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и проанализировав нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит частичному изменению, при этом апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст.ст. 8.32, 11.16 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа.

Правилами пожарной безопасности, утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - Правила пожарной безопасности), установлены требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями независимо от их организационно-правовых форм собственности, их должностными лицами.

СНиП 21-01-97* "Строительные нормы и правила. Пожарная безопасность зданий и сооружений" устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.

На основании ст. 37 Федерального закона от 21.12.1994г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны, в том числе, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ, является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности.

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что в момент проведения проверки нарушения положений вышеназванных норм имели место.

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Обязанность доказывания вины возложена на административный орган.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Согласно п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

В силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Суд апелляционной инстанции считает, что при привлечении лица к ответственности Управление в оспариваемом постановлении не исследовало и не установило вину ЦРБ применительно к обстоятельствам дела.

Как установлено судом и следует из материалов дела, по ряду нарушений, в частности по п.п. 4-12, 14, 15, 17 оспариваемого постановления, отсутствует вина учреждения.

Исходя из материалов дела усматривается, что данные нарушения установлены ранее, в предписании N 6 от 30.01.2007 г. вменена заявителю обязанность выполнить действия по исполнению требований пожарной безопасности (л.д. 67-77).

Согласно определению Селтинского районного суда Удмуртской Республики от 14.12.2007 г. (л.д.51) учреждению предоставлена отсрочка по исполнению мероприятий по пожарной безопасности в части увеличения огнестойкости всех вентиляционных каналов в пределах чердачных помещений, обработки сгораемых конструкций чердачных огнезащитным составом на срок до 01.09.2008 г. В рассматриваемой ситуации данная отсрочка по исполнению мероприятий пожарной безопасности распространяется на вмененные обществу нарушения, указанные в п.п. 7, 11, 17 оспариваемого постановления.

В соответствии с кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики (л.д. 60-61) предоставлена отсрочка на срок до 01.10.2008 г. в части выполнения мероприятий по пожарной безопасности, указанных в предписании N 6 от 30.01.2007 г., в том числе в пунктах 27, 28, 34, 38, 39, 50, 59, 76, что соответствует п.п. 4, 5, 6, 8-10, 12, 14 оспариваемого постановления.

Отсрочка по исполнению предписания N 6 была предоставлена учреждению в связи с отсутствием (недостаточностью) бюджетного финансирования и невозможностью проведения ряда работ в зимний период.

Так, согласно предписанию N 6 от 30.01.2007 г. нарушение, поименованное под N 28 (кабинет рентгеновской лаборатории не обеспечен самостоятельным эвакуационным выходом непосредственно наружу) должно быть устранено ЦРБ до 01.02.2008 г., отсрочка исполнения согласно кассационному определению заявителю предоставлена до 01.10.2008 г. В свою очередь настоящая проверка проведена и нарушение вменено заявителю административным органом в марте 2008 г., то есть до истечения срока действия отсрочки.

Следовательно, при привлечении заявителя к ответственности по указанным нарушениям административным органом не был исследован вопрос о наличии у заявителя реальной возможности выполнить требования правил пожарной безопасности.

Судом первой инстанции также дана надлежащая оценка доводам заявителя относительно его статуса как бюджетного учреждения, а также относительно действий ЦРБ, направленных на то, чтобы проинформировать лиц, обязанных финансировать деятельность муниципального учреждения здравоохранения о необходимости выделения денежных средств для выполнения всех предписаний государственных инспекторов пожарного надзора и мероприятий пожарной безопасности.

Таким образом, апелляционный суд признает недоказанность в действиях заявителя состава правонарушения по п.п. 4-12, 14, 15, 17 оспариваемого постановления, в связи с отсутствием доказательств его вины в невыполнении требований пожарной безопасности.

Что касается нарушений указанных в п.1, 2, 3, 13, 16 оспариваемого постановления, то суд апелляционной инстанции считает, что данные нарушения также подлежат исключению из состава вменяемого заявителю правонарушения.

При анализе содержания нарушения, указанного в п.1 оспариваемого постановления усматривается, что заявителю вменено невыполнение обязанности общего характера (не обеспечивается своевременно выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов пожарного надзора). Однако, административным органом не указано, какое именно законное требование, постановление, предписание своевременно не выполнено лицом, привлекаемым к административной ответственности, в какой период времени. Следовательно, в оспариваемом постановлении не установлено конкретное событие правонарушения по неисполнению п.10 ППБ 01-03.

В материалах дела отсутствуют доказательства о наличии вины общества в нарушении п.23 ППБ 01-03 (п.2 и п.3 постановления), поскольку, как следует из апелляционной жалобы главный врач ЦРБ Иванов А.Н. информировал административный орган о том, что очищение дорог от снега производилось. Кроме того, в материалы дела представлена копия договора на оказание услуг от 21.12.20007 г., заключенного между заявителем и Селтинским ДУ ГУП УР "Удмуртавтодор" (документ представлен административным органом - л.д. 82), предметом которого являлось оказание услуг по очистке территории и подъездных путей к территории МУЗ - Селтинская ЦРБ от снега, что свидетельствует о принятии учреждением мер по соблюдению требований указанного пункта. В свою очередь, указанные обстоятельства не нашли отражения ни в протоколе, ни в оспариваемом постановлении.

По нарушению, указанному в п.13 постановления, не представляется возможным установить событие, в связи с тем, что не указан вид помещения (цели и способ использования на момент проверки) и не обозначена причина, по которой эксплуатация должна производиться при наличии противопожарных дверей, с учетом того, что ранее заявителю предписывалось изменить назначение помещений (п.72 предписания N 6 от 30.01.2007 г.).

Нарушение, обозначенное в п.16 оспариваемого постановления, при неустановлении вины заявителя, не может быть признано как образующее состав правонарушения по ч.1 ст.20.4, поскольку в предписании N 6 (копия которого представлена также административным органом) имеется отметка о выполнении п.97 предписания.

Учитывая, что заявителем были представлены возражения (объяснения) по результатам проверки (л.д. 80, 79) и соответствующие документы в подтверждение своих доводов, однако в оспариваемом постановлении не нашли отражения выводы административного органа, по которым не приняты возражения ЦРБ, равно как не нашли отражения вопросы: в чем выразилась вина учреждения, какое действие (действия) оно имело возможность совершить с учетом бюджетного финансирования, но не совершило.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что административным органом не доказан в действиях заявителя состав вменяемого ему в вину административного правонарушения, в связи с недоказанностью вины.

Довод Управления о наличии финансирования учреждения в 2007 и 2008 г.г. не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку как указано выше, на заявителя была возложена обязанность по выполнению большого количества мероприятий, часть из которых выполнена, часть - находится на стадии исполнения, что свидетельствует об освоении бюджетным учреждением выделенных денежных средств. В свою очередь, административный орган не представил доказательств наличия у ЦРБ неосвоенных денежных средств, выделенных и предназначенных для реализации противопожарных мероприятий.

Ссылка апеллятора на возможность ЦРБ осуществлять предпринимательскую деятельность несостоятельна, поскольку по уставу учреждения данная деятельность не является основной и ее осуществление либо неосуществление является правом данного учреждения, реализация которого возможна при наличии кадровой и технической возможности. Кроме того, в рассматриваемом случае административным органом не исследовался вопрос, осуществлялась ли такая деятельность заявителем фактически, какой объем средств был привлечен при ее осуществлении.

Иных доводов, свидетельствующих о законности оспариваемого постановления Управлением не приведено.

Таким образом, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для признания оспариваемого постановления законным.

Вместе с тем, решение суда первой инстанции подлежит частичному изменению, в связи с чем, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ и статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел по правилам параграфа 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд действует в рамках состязательного судопроизводства, а не административной процедуры, в силу чего он лишен полномочий административного органа, привлекающего к административной ответственности, ограничиться предупреждением. Последнее не может рассматриваться как мера административной ответственности, изменение которой арбитражным судом допустимо в силу пункта 3 части 4 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лишь как результат судебной проверки законности и обоснованности выводов административного органа, а не как следствие реализации им административных юрисдикционных полномочий (которыми он не наделен). К такому толкованию закона обязывает и пункт 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч.1 ст. 270, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 апреля 2008 года по делу N А71-2882/2008 изменить в части, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"Признать незаконным и отменить постановление Главного управления государственного пожарного надзора МЧС России по Удмуртской Республике (Отделения государственного пожарного надзора Селтинского района) от 28.03.2008 г. N 16 о привлечении к административной ответственности МУЗ "Селтинская центральная районная больница" по ч.1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях."

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru

Председательствующий

Т. С. Нилогова

Судьи

Н.М. Савельева Л.Х. Риб