Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2008 г. N 17АП-541/08

г. Пермь

17 марта 2008 г.

Дело N А50-18534/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 12.03.2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17.03.2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Григорьевой Н. П.

судей Сафоновой С.Н., Борзенковой И.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Якимовой Е.В.

при участии:

представителя заявителя Прокурора Свердловского района г. Перми Ильиных Е.Д., удостоверение N 119943/837;

представителей заинтересованного лица ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" Фурашова О.В. - по доверенности N 80 от 26.10.2007г., удостоверение N 000116 , Яловой С.Д. - по доверенности N 11 от 07.03.2008г., паспорт 5704 392044,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 11 января 2008 года

по делу N А50-18534/2007,

принятое судьей Байдиной И.В.

по заявлению Прокурора Свердловского района г. Перми

к ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае"

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Прокурор Свердловского района г. Перми обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о привлечении Федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 11.01.2008г. учреждение привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 500000 руб.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, в удовлетворении заявленных требований прокурора отказать в полном объеме. Указывает, что судом нарушены сроки привлечения к административной ответственности, поскольку фактически нарушение было выявлено 20.09.2007г., кроме того, учреждение не было извещено о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении 13.12.2007г. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" не является субъектом административного правонарушения, поскольку не является застройщиком в связи с предоставлением с 29.03.2007г. земельного участка на праве ограниченного пользования. Строительные работы на объекте были завершены до 01.02.2007г. Судом первой инстанции не дана оценка доводам учреждения о том, что при строительстве объекта не были затронуты конструктивные характеристики безопасности основного здания.

В судебном заседании представители учреждения поддержали доводы апелляционной жалобы, пояснили суду, что первоначально постановление о возбуждении дела об административном правонарушении было датировано 13.12.2007г., заявление прокурора в арбитражный суд датировано 14.02.2007г., указанные документы учреждение просит приобщить к материалам дела. Кроме того, полагает, что к административной ответственности подлежит привлечению заказчик - ООО "Капитал-Недвижимость". Срок для привлечения к административной ответственности следует исчислять с 09.11.2007г. - момента составления акта проверки Инспекцией государственного строительного надзора.

Прокурор в судебном заседании поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу учреждения без удовлетворения. Пояснил суду, что на рассмотрение материалов проверки на 06.12.2007г. представитель учреждения приглашался по телефону, поскольку данное лицо явилось, но не имело доверенности на представление интересов ответчика в деле об административном правонарушении, рассмотрение материалов было отложено, 13.12.2007г. было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое является рабочим проектом, и было вручено представителю учреждения для ознакомления и представления возражений. 18.12.2007г. подписанное прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ было объявлено представителю учреждения Гибадуллину Р.М., ему также были разъяснены права, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ и он был ознакомлен с материалами дела об административном правонарушении. Учреждение является субъектом правонарушения по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, поскольку в соответствии с договором о совместной деятельности от 08.08.2005г. учреждение является заказчиком строительства. Сроки, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ не пропущены прокурором, поскольку данный срок следует исчислять с 07.12.2007г. - момента получения от инспекции государственного строительного надзора акта проверки от 09.11.2007г.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ).

Как видно из материалов дела, 18.12.2007г. прокурором Свердловского района г. Перми на основании заявления ООО "Глобал-Индастриз", акта проверки Инспекции государственного строительного надзора Пермского края, материалов прокурорской проверки было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в котором установлено, что ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" в нарушение требований ч.2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ осуществляет реконструкцию здания по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева, 50 "а", путем надстройки четвертого, пятого и мансардного этажей, без соответствующего разрешения. Действия учреждения квалифицированы как административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ (л.д. 31-33).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Удовлетворяя требования заявителя о привлечении ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ, суд первой инстанции установил в действиях учреждения состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. Судом также было установлено, что прокурором соблюдены сроки и порядок привлечения учреждения к административной ответственности.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд полагает, что доводы апелляционной жалобы учреждения частично заслуживают внимания.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно п. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

На основании п. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

В силу ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно п. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления указанных действий на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Данное лицо обязано также проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации и контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что в соответствии с договором о совместной деятельности от 08.08.2005г. N 3П21 (л.д. 14-16) собственники здания по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева 50 "а" ООО "Капитал-недвижимость" и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" договорились о совместной деятельности по строительству четвертого, пятого и мансардного этажей здания.

Согласно пунктам 2.2 и 4.2 договора учреждение приняло на себя обязательства по выполнению функций Заказчика (Подрядчика) своими силами либо силами третьих лиц и участие в сдаче объекта в эксплуатацию в качестве Заказчика.

Во исполнение договора о совместной деятельности ООО "Капитал-недвижимость" заключило с ООО "АЯК-строй" договор подряда на капитальное строительство N 9/06 от 25.09.2006г. (л.д.22-24).

Из объяснений директора ООО "АЯК-строй" следует, что работы по строительству закончены в феврале 2007 года (л.д. 20).

Выполнение работ по строительству лифтовой шахты и надстройки четвертого и пятого этажей подтверждается имеющимися в материалах дела справками о стоимости выполненных работ и затрат от 30.05.2007г. и 31.05.2007г., подписанных ООО "Капитал-недвижимость" и ООО "АЯК-строй" (л.д. 25-26).

Кроме того, в соответствии с актом проверки при реконструкции объекта капитального строительства Инспекции Государственного строительного надзора Пермского края от 09.11.2007г. установлено, что при осуществлении реконструкции здания по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева, 50 "а" у застройщика - ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" отсутствовала проектная документация, прошедшая государственную экспертизу, и разрешение на строительство четвертого, пятого и мансардного этажей здания.

Факт отсутствия разрешения на строительство не отрицается учреждением.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что реконструкция здания, расположенного по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева, 50 "а", осуществлялась ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" без разрешения на строительство, предусмотренного ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Доводы учреждения о том, что оно не является субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, поскольку в силу ст. 1 Градостроительного кодекса РФ застройщиком может быть юридическое лицо, обеспечивающее строительство на принадлежащем ему земельном участке, а учреждению земельный участок предоставлен на праве ограниченного пользования, отклоняются судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В пункте 16 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ указано, что застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Согласно имеющемуся в материалах дела свидетельству о государственной регистрации права от 17.07.2003г. (л.д.12) земельный участок общей площадью 1823,32 кв.м. по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева 50 "а" принадлежал до 29.03.2007г. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В соответствии с Распоряжением Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Пермской области N 302-р от 29.03.2007г. право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком общей площадью 1823.32 кв.м. по адресу г. Пермь, ул. Куйбышева 50 "а" ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" было прекращено, данный участок предоставлен учреждению на праве ограниченного пользования (л.д.38-39).

Поскольку на момент заключения договора N 3П21 от 08.08.2005г. о совместной деятельности и осуществления строительных работ ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" являлось застройщиком (заказчиком) в смысле, придаваемом ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, оно было обязано получить разрешение на строительство, в связи с чем, является субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Доводы учреждения о том, что при реконструкции здания не затрагивались конструктивные характеристики безопасности основного здания, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку материалами дела подтверждается, что в результате реконструкции были изменены параметры объекта капитального строительства, а именно: количество этажей и качество инженерно-технического обеспечения, в результате чего надежность и безопасность здания ухудшилась, о чем свидетельствует заявление сособственника здания ООО "Глобал-Индастриз" в прокуратуру Пермского края (л.д.18).

С учетом изложенного, выводы суда о том, что в действиях учреждения имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, основаны на материалах дела и являются верными.

Доводы учреждения о том, что сроки для привлечения к административной ответственности, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ истекли, поскольку моментом обнаружения правонарушения является дата составления акта проверки от 09.11.2007г. оценены судом апелляционной инстанции и отклонены в силу следующего.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Из представленного учреждением суду апелляционной инстанции постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 13.12.2007г., следует, что фактически материалы проверки, послужившие поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрены прокурором 13.12.2007г., следовательно, именно с этой даты следует исчислять срок для привлечения учреждения к административной ответственности.

Сведения, содержащиеся в Акте проверки от 09.11.2007г. Инспекции государственного строительного надзора и в заявлении ООО "Глобал-Индастриз" от 20.09.2007г. являются поводом для проведения прокурорской проверки, сами по себе не свидетельствуют о наличии в действиях учреждения признаков административного правонарушения, следовательно, исчисление срока, установленного ст. 4.5. КоАП РФ, необходимо производить с 13.12.2007г. - даты вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по результатам проведенной им проверки, в ходе которой им и обнаружено правонарушение.

При таких обстоятельствах, сроки для привлечения учреждения к административной ответственности не истекли.

Доводы прокурора о том, что постановление от 13.12.2007г. является рабочим проектом, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку действующим законодательством не предусмотрено составление рабочих проектов постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. Кроме того, данный документ подписан прокурором.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции оценены доводы ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" о нарушении прокурором при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении требований ст. 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса.

Части 3, 4 и 5 ст. 28.2 КоАП РФ предусматривают, что при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные вышеуказанным КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Как установлено выше судом апелляционной инстанции, фактически материалы проверки рассмотрены прокурором 13.12.2007г., по результатам которой было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 13.12.2007г., подписанное прокурором Свердловского района г. Перми.

Из пояснений представителя учреждения в суде апелляционной инстанции установлено, что учреждение не извещалось о времени и месте рассмотрения материалов проверки прокурором на 13.12.2007г. Постановление от 13.12.2007г. и заявление в арбитражный суд от 14.12.2007г. было вручено представителю учреждения 18.12.2007г.

Доказательств извещения учреждения о рассмотрении материалов проверки на 13.12.2007г., а также того, что представитель учреждения присутствовал при вынесении постановления от 13.12.2007г. и ему вручена в этот день копия постановления, в материалах дела не имеется и суду апелляционной инстанции прокурором не представлено.

В силу п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом изложенных положений и обстоятельств дела суд апелляционной инстанции установил, что прокурором существенно нарушены права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку при производстве по делу об административном правонарушении представитель учреждения не участвовал, следовательно, учреждение было лишено возможности защищать свои права и пользоваться иными процессуальными правами, предусмотренными КоАП РФ.

Поскольку постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено с нарушением требований статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оно не может быть принято во внимание в качестве доказательства совершения правонарушения и, соответственно, не может служить основанием для привлечения ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" к административной ответственности.

При таких обстоятельствах, установление факта надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (постановления прокурора) является существенным обстоятельством, имеющим значение для дела, которое суд первой инстанции не установил.

Допущенные прокурором Свердловского района г. Перми при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении нарушения являются основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора о привлечении учреждения к административной ответственности.

Таким образом, решение суда подлежит отмене.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, п. 1 ч. 2 ст. 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 11.01.2008 года отменить.

В удовлетворении требований прокурора Свердловского района г. Перми о привлечении ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае" к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Н.П. Григорьева

Судьи

С.Н. Сафонова И.В. Борзенкова