Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2008 г. N 17АП-4278/08

г. Пермь

7 августа 2008 г.

Дело N А71-4040/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 6 августа 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 7 августа 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей Мещеряковой Т.И.,

Ясиковой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калмаковой Т.А.

при участии:

от заявителя (Администрация МО "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики):

от заинтересованного лица (Главное управление Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике (ОГПН Шарканского района, с.Шаркан)):

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица - Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике (ОГПН Шарканского района, с.Шаркан)

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 28 мая 2008 года

по делу N А71-4040/2008,

принятое судьей Глуховым Л.Ю.,

по заявлению Администрации МО "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики

к ОГПН Шарканского района с. Шарки Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Администрация муниципального образования "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 24.04.2008 г. N 49 Главного государственного инспектора Шаркинского района по пожарному надзору (далее - заинтересованное лицо, административный орган), которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), в виде взыскания штрафа в размере 10 000 руб.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28.05.2008г. заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы заинтересованное лицо со ссылкой на п.9 ч.1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ указывает, что субъектом правонарушения является администрация. Также ссылается на доказанность в действиях заявителя состава вменяемого ему в вину административного правонарушения и на отсутствие процессуальных нарушений при административном производстве. Кроме того указывает, что суд при рассмотрении дела необоснованно не принял во внимание то обстоятельство, что в оспариваемом постановлении, а также протоколе, приведены сведения о привлекаемом лице (наименование, юридический адрес, сведения о регистрации, банковские реквизиты), позволяющие однозначно идентифицировать субъект правонарушения. В свою очередь требования к оформлению резолютивной части постановления КоАП РФ не содержит, а неверное указание лица является следствием технической ошибки, устранение которой возможно в судебном заседании.

Представитель заявителя с доводами апелляционной жалобы не согласен по мотивам, изложенным в письменном отзыве, оснований для отмены решения суда не усматривает.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили, в силу ч.3 ст.156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) неявка лиц, участвующих в деле, не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст.266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда в силу следующего.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения на проведение мероприятий по надзору от 15.04.2008г. N 90 административным органом проведена внеплановая проверка соблюдения администрацией МО "Порозовское" обязательных требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов МО "Порозовское".

В ходе проверки административным органом установлен ряд нарушений требований пожарной безопасности, как они описаны в акте проверки от 23.04.2008 г. (л.д.21-22).

По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении от 24.04.2008г. N 71 (л.д. 6-7), на основании которого административным органом вынесено постановление от 24.04.2008 г. N 49 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, в виде взыскания штрафа в размере 10 000 руб. (л.д.8-9).

Полагая, что данное постановление является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования и отменяя постановление о привлечении к административной ответственности, суд первой инстанции исходил из того, что субъектами административного правонарушения в силу ст. 2.1, 2.4, 20.4 КоАП РФ, являются должностные или юридические лица. Поскольку согласно оспариваемому постановлению, к административной ответственности привлечено муниципальное образование, которое в силу Федерального закона N 131-ФЗ не имеет статуса юридического лица, следовательно, оно не может быть субъектом административного правонарушения.

Однако, судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с п.1 ст.29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны, в том числе, сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело, мотивированное решение по делу.

В оспариваемом постановлении в качестве сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, указаны сведения об Администрации, являющейся юридическом лицом, которое может быть привлечено к административной ответственности.

Все материалы дела об административном правонарушении, за исключением оспариваемого постановления, вынесены в отношении Администрации муниципального образования, а не непосредственно муниципального образования, которое, как правильно указал суд первой инстанции, не является юридическим лицом.

Кроме того, судом апелляционной инстанции принимается довод заявителя апелляционной жалобы о том, что указание в резолютивной части оспариваемого постановления на муниципальное образование является устранимой технической ошибкой.

Однако ошибочность данного вывода суда первой инстанции и неисследованность вопросов о наличии события и состава правонарушения, а также о соблюдении порядка привлечения лица к ответственности, не привело к принятию неправильного решения.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании, в частности, проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд апелляционной инстанции в рамках ст.ст.210, 266 АПК РФ, оценив в порядке ст.71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и проанализировав нормы материального права относительно наличия и доказанности состава правонарушения, пришел к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст.ст. 8.32, 11.16 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожар - неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Согласно ст.1 Закона Удмуртской Республики от 13.04.2005 г. N 11-РЗ "Об установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующим статусом муниципальных образований на территории Шарканского района Удмуртской Республики" муниципальное образование "Порозовское" является сельским поселением.

Статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов отнесено: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов должны определяться нормативными актами органов местного самоуправления.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (ст. 38 Федерального закона N 69-ФЗ).

Меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления (ст.21 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правилами пожарной безопасности, утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - Правила пожарной безопасности), установлены требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения в том числе и органами местного самоуправления.

Таким образом, выполнение Правил пожарной безопасности входит в полномочия администрации и одновременно является ее обязанностью.

Судом апелляционной инстанции установлено, материалами дела подтверждается и заявителем фактически не оспаривается, что в момент проведения проверки имело место невыполнение требований Правил пожарной безопасности. Следовательно, имелось событие административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 КоАП РФ.

Так, например, в деревнях Липовка, Козино, Ивановка и других населенных пунктах на имеющихся естественных водоемах не устроены подъезды с площадками (п.94 ППБ 01-03), отсутствуют средства звуковой сигнализации для оповещения населения о пожаре (п.114 ППБ 01-03), не обеспечено наличие переносной пожарной мотопомпы (п.31 ППБ 01-03).

Вместе с тем, оснований считать, что доказано наличие состава правонарушения, у апелляционного суда не имеется.

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Обязанность доказывания вины возложена на административный орган.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Согласно п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

В силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Суд апелляционной инстанции считает, что при привлечении лица к ответственности заинтересованное лицо в оспариваемом постановлении надлежащим образом не исследовало и не установило вину заявителя, применительно к обстоятельствам дела.

Давая объяснения на протокол, законный представитель привлекаемого лица указал, что с протоколом не согласен, объяснения в письменной виде будут представлены позднее, о чем имеется отметка в протоколе.

Однако, административный орган объяснения на протокол не принял во внимание и в тот же день вынес постановление без исследования возражений привлекаемого лица и установления его вины.

Позднее, администрацией были представлены письменные объяснения к протоколу об административном правонарушении от 29.04.2008 г. (л.д. 10), где ею указано на то обстоятельство, что для обустройства наружного противопожарного водоснабжения в д. Собино, д. Козино, а также для обустройства д. Козино площадки и водоема необходимы денежные средства, которые отсутствуют в бюджете и муниципальное образование не может их заложить в связи с тем, что бюджет дотационный; в д.Ивановка и других населенных пунктах забор воды для пожаротушения, по мнению администрации, возможно производить с проезжей части плотины пруда.

По поводу нарушений в п.п.1.7 и 1.8 оспариваемого постановления администрацией указано на наличие действующих на территории муниципального образования актов органов местного самоуправления, которыми определены планы работы администрации с мероприятиями по обеспечению пожарной безопасности и порядок привлечения сил и средств для тушения пожаров. На наличие нормативных актов о создании добровольной пожарной дружины и о противопожарных мероприятиях было указано также в письме администрации от 24.04.2008 г. (л.д.13).

Однако, в рамках административного производства заинтересованным лицом не был исследован вопрос о том, имелась ли у заявителя реальная финансовая возможность для соблюдения требований пожарной безопасности, были ли предприняты администрацией муниципального образования действия на изыскание источника финансирования необходимых противопожарных мероприятий (источники финансирования дефицита местного бюджета, бюджетные кредиты и т.д.).

При привлечении лица к ответственности, административный орган также не исследовал о вопрос о том, на каких правовых основаниях располагается орган местного самоуправления в административном здании (нарушение в п.2.1 постановления), имеется ли обязанность у администрации монтировать автоматическую пожарную сигнализацию (производить улучшения объекта), на ком лежит обязанность по установке пожарной сигнализации на конкретном объекте недвижимости.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признает недоказанность в действиях заявителя состав вменяемого ему в вину административного правонарушения, в связи с недоказанностью вины, поскольку вопрос о вине в постановлении не отражен.

Кроме того, материалы дела свидетельствуют о том, что административным органом были допущены существенные процессуальные нарушения при привлечении лица к ответственности.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются собранными в рамках административного дела доказательствами, в том числе актом проверки и протоколом об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Толкование указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ, в целях обеспечения лицу возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса, предусматривает необходимость принятия административным органом достаточных мер для извещения привлекаемого к административной ответственности лица либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, а также о месте и времени рассмотрения дела.

Из материалов дела следует, что основанием для привлечения общества к ответственности послужили акт проверки и протокол, изготовленные фактически в один день 24.04.2008 г., поскольку, несмотря на то, что акт проверки датирован 23.04.2008 г. (время составления 18 час. 00 мин. - окончание рабочего дня), должностными лицами административного органа акт подписан 24.04.2008 г.

В этот же день составлен протокол и вынесено постановление. При этом, доказательства того, что законный представитель привлекаемого лица был заблаговременно уведомлен о времени и месте составления протокола и вынесения постановления материалы дела не содержат.

Доказательства об извещении на протокол каким-либо из допустимых способов уведомления не представлены. Присутствие главы муниципального образования при составлении протокола само по себе не свидетельствует о надлежащем уведомлении законного представителя привлекаемого лица о времени и месте составления протокола.

Таким образом, оснований для вывода о том, что законный представитель общества знал о том, что 24.04.2008 г. будет составлен протокол, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Факт вручения копии протокола законному представителю заявителя 24.04.2008 г. без указания даты рассмотрения административного дела (л.д.7-8) также свидетельствует о несоблюдении административным органом порядка привлечения заявителя к ответственности.

То обстоятельство, что в представленном административным органом подлинном протоколе указана (внесена рукописно) дата рассмотрения дела, суд оценивает критически, поскольку неизвестно, когда именно была внесена дата в указанный документ (л.д. 27-28).

Учитывая изложенное, отсутствие доказательств надлежащего извещения администрации о дате составления протокола и рассмотрения дела, а также составление протокола и вынесение оспариваемого постановления в один и тот же день (24.04.2008 г.), лишили привлекаемое лицо возможности надлежащим образом ознакомиться с материалами проверки, квалифицированно возражать и давать объяснения по существу вменяемого ему правонарушения, то есть в данном случае заявитель был лишен предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты своих прав.

Указанные процессуальные нарушения являются существенными, возможность их устранения отсутствует. В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28 мая 2008 г. по делу N А71-4040/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru

Председательствующий

Т. С. Нилогова

Судьи

Т.И. Мещерякова Е.Ю. Ясикова