Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2008 г. N 17АП-6090/08

г. Пермь

03 октября 2008 г.

Дело N А60-13301/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 октября 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Борзенковой И. В.

судей Грибиниченко О.Г., Богдановой Р.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Якимовой Е.В.

при участии:

от заявителя Федерального бюджетного учреждения "Исправительная колония N 3 ГУФСИН по Свердловской области" - Гадеева Ю.С., паспорт 6506 992328, доверенность N 68/3-6137 от 06.06.2008г.;

от заинтересованных лиц 1) Территориального отдела Финансового контроля с центром в г. Нижнем Тагиле ТУ Росфиннадзора в Свердловской области - не явился, извещен надлежащим образом;2) Территориального отдела Финансового контроля с центром в г. Серове ТУ Росфиннадзора в Свердловской области - не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя

Федерального бюджетного учреждения "Исправительная колония N 3 ГУФСИН по Свердловской области"

на определение Арбитражного суда Свердловской области

от 03 июля 2008 года

по делу N А60-13301/2008,

принятое судьей Плюсниной С.В.,

по заявлению Федерального бюджетного учреждения "Исправительная колония N 3 ГУФСИН по Свердловской области"

к Территориальному отделу Финансового контроля с центром в г. Нижнем Тагиле ТУ Росфиннадзора в Свердловской области, Территориальному отделу Финансового контроля с центром в г. Серове ТУ Росфиннадзора в Свердловской области

о признании незаконными акта и представления в части,

установил:

Федеральное бюджетное учреждение "Исправительная колония N 3 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" (далее ФБУ ИК-3 ГУФСИН России по Свердловской области) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконными акта проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятия от 28.03.2008г., принятого Территориальным отделом финансового контроля с центром в г. Серов ТУ Росфиннадзора в Свердловской области, и представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.04.2008г. N 12-11/131, вынесенное Территориальным отделом финансового контроля с центром в г. Нижний Тагил ТУ Росфиннадзора в Свердловской области, в части признания расходов на оплату услуг по гидродинамической очистке канализационных труб (ассенизации) по государственному контракту N 178/137 от 28.03.2007г. в сумме 240 000 руб. и по государственному контракту N 560/496 от 02.10.2007г. в сумме 448 920 руб. нецелевым использованием средств федерального бюджета.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 03.07.2008г. производство по делу прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом, ФБУ ИК-3 ГУФСИН России по Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда отменить, поскольку судом не в полном объеме выяснены обстоятельства, имеющие значение для данного дела. Заявитель жалобы полагает, что оспариваемые акт и представление направлены на изменение определенных обязанностей учреждения и носят властно-распорядительный характер.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области представлен письменный отзыв на жалобу, согласно которому просит определение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, поскольку оспариваемый акт проверки и представление не могут быть обжалованы в суде, а представление носит лишь рекомендательный характер, что подтверждается его содержанием.

Заинтересованные лица о времени и месте рассмотрении апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в заседание суда представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 18.02.2008г. по 28.03.2008г. Территориальным отделом финансового контроля с центром в г. Серов ТУ Росфиннадзора в Свердловской области проведена плановая проверка финансово-хозяйственной деятельности ФБУ ИК-3 ГУФСИН России по Свердловской области" за 2007 г., по результатам которой составлен акт от 28.03.2008г. (л.д. 10-27).

С учетом представленного учреждением протокола разногласий (л.д. 28-31), финансовым органом принято заключение, утвержденное начальником ТО Росфиннадзора с центром в г. Серов (л.д. 34).

11.04.2008г. Территориальным отделом финансового контроля с центром в г. Нижний Тагил ТУ Росфиннадзора в Свердловской области вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 12-11/131, согласно которого в ходе проверки выявлены ряд финансовых нарушений в деятельности проверяемого юридического лица, в том числе нецелевое использование средств федерального бюджета (сумма нарушения составила 688920 руб.); начальнику ФБУ ИК-3 ГУФСИН России по Свердловской области предложено устранить названные нарушения.

Учреждение, полагая, что акт проверки от 28.03.2008г. и представление от 11.04.2008г. являются незаконными и нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые акты не носят властно-распорядительного характера и не являются ненормативными правовыми актами.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу ч. 1 ст. 198 АПК РФ, основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным являются его предполагаемое несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, создание препятствий в ее осуществлении либо незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу ст. 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Из текста оспариваемого акта проверки от 28.03.2008г. следует, что в нем лишь фиксируются нарушения требований законодательства в бюджетной сфере.

Сам по себе акт проверки не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.

Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы учреждения в сфере предпринимательской и экономической деятельности, в оспариваемом акте не содержится.

Доказательств обратного заявителем не представлено.

Кроме того, данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Таким образом, акт проверки от 28.03.2008г. не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.

В отношении правомерности вынесения постановления, судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Из системного толкования главы 28 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к образовательному учреждению могут быть применены меры принуждения, предусмотренные БК РФ и федеральными законами, а к руководителю за нецелевое использование бюджетных средств - меры дисциплинарной или административной ответственности.

При этом к заявителю применить какие-либо меры ответственности в силу ст. 284.1 БК РФ может только орган, исполняющий бюджет.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.06.2004 года N 278 в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14. Положения).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005г. N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Положением о Территориальном Управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области, утвержденным Приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 28.06.2006г. N 62, также предусмотрено право данного органа направлять в пределах своей компетенции в проверяемых организациях, а в случаях, установленных руководителем службы, - в их вышестоящие органы представления или обязательные к исполнению предписания об устранению выявленных нарушений.

Таким образом, представление не является мерой принуждения, применяемой в соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства и само по себе не влечет безусловное сокращение лимитов бюджетных обязательств бюджетополучателям, которое является мерой принуждения.

Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 26.04.2001г. N 35н, также установлено, что применение мер принуждения осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований.

В отличие от указанных распорядительных актов, представление о ненадлежащем исполнении бюджета выносится по результатам ревизии (проверки) в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденное Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007г. N 75н, согласно которому в представлении перечисляются факты выявленных нарушений требований бюджетного законодательства, предложение о рассмотрении представления и предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений.

Из этого следует, что представление, адресованное руководителю учреждения, направлено на устранение выявленных нарушений и предупреждение нарушений в дальнейшем и носит информационный и разъяснительный характер и не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, в отношении учреждения.

Именно такое назначение оспариваемого представления вытекает из самого его содержания (так, указанным представлением учреждению предложено: принять меры по недопущению в дальнейшем совершения, указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства).

Таким образом, оспариваемые акты Территориального Управления Росфиннадзора не носят властно-распорядительного характера и не являются ненормативными правовыми актами.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах, данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Кодекса судом первой инстанции правомерно производство по делу подлежит прекращено.

Таким образом, определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу не подлежит отмене, а жалоба - удовлетворению.

Учитывая, что в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, то в соответствии со ст. 110 АПК РФ уплаченная по платежному поручению N 994 от 11.08.2008г. госпошлина в сумме 1 000 руб. не подлежит возврату ФБУ ИК-3 ГУФСИН России по Свердловской области.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 176, 258, 268, 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Свердловской области от 03.07.2008г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

И. В. Борзенкова

Судьи

Р.А. Богданова О.Г. Грибиниченко