Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2009 г. N 17АП-3708/09

г. Пермь

29 мая 2009 г.

Дело N А50-21054/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 мая 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.

судей Мещеряковой Т.И., Нилоговой Т.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.

при участии

от заявителя Департамента планирования и развития территории города Перми: не явились,

от ответчика Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края: Мочалова С.В. - представитель по доверенности от 10.11.2008г.

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Департамента имущественных отношений администрации г.Перми- не явились;

2) индивидуального предпринимателя Япарова В.М. - Грошев Л.Э. - представитель по доверенности от 28.08.2007г.

(лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда)

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Япарова В.М. (третьего лица по делу)

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 24.03.2009г.

по делу N А50-21054/2008

принятое судьей Зверевой Н.И.

по заявлению: Департамента планирования и развития территории города Перми

к ответчику: Министерству градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края:

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: 1)Департамент имущественных отношений администрации г.Перми; 2) индивидуальный предприниматель Япаров В.М.

о признании недействительными действий по составлению акта и предписания

установил:

Департамент планирования и развития территории города Перми обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными действий Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, выразившихся в выводах, указанных в акте проверки от 18.09.2008г. N 2008-2-28 и предписания от 18.09.2008г. N 2008-2-21 (с учетом уточнения заявленных требований в соответствии с требованиями, предусмотренными ст.49 АПК РФ, т.2, л.д.83-84).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 24.03.2009г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Индивидуальный предприниматель Япаров В.М. (третье лицо по делу), не согласившись с решением суда, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований полностью. Указывает на неправомерные выводы суда в отношении полномочий органа, проводившего проверку и выдавшего предписание; отсутствие оценки судом доводов лиц, участвующих в деле в отношении компетенции должностного лица Министерства, непосредственно проводившего проверку, а также по существу оспариваемых действий и предписания. Полагает, что оспариваемыми действиями и предписанием нарушены права Департамента по исполнению его полномочий и права Япарова В.М. по осуществлению предпринимательской деятельности по строительству объекта.

Департамент планирования и развития территории города Перми (заявитель по делу) и Департамент имущественных отношений администрации г.Перми (третье лицо по делу), извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в судебное заседание не направили, письменного отзыва на жалобу не представили.

Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (ответчик по делу) просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу предпринимателя без удовлетворения, ссылается на наличие полномочия у Министерства и его конкретных должностных лиц на проведение проверок и выдачу предписаний, указанный факт установлен в судебных актах по делу А50-14465/2008 (часть 2 статьи 69 АПК РФ). Полагает, что факт выдачи Департаментом предпринимателю Япарову В.М. разрешения на строительство объекта капитального строительства "Оздоровительный центр (реконструкция бани со строительством пристройки)" с нарушением градостроительного и земельного законодательства подтверждается актом проверки N 2008-1-28.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 21.08.2008г. по 18.09.2008г. Министерством градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (далее - Министерство) была проведена проверка соблюдения органом местного самоуправления Департаментом планирования и развития территории города Перми администрации Пермского городского округа (города Перми) (далее - Департамент) законодательства о градостроительной деятельности при реализации полномочий местного значения, предусмотренных пунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно соблюдения процедуры установленного статьей 51 Градостроительного кодекса порядка выдачи предпринимателю разрешения на строительство (реконструкция, капитального ремонта) при осуществлении пристройки, расположенной на территории Пермского городского округа (г.Перми) по улице Пушкина, д.64/ул.Газеты, д.38.

Проверкой установлено, что разрешение на строительство N RU 90303000-350-2007 названного объекта капитального строительства общей площадью 9435, 96 кв.м. (количество этажей 2-10, строительным объемом 345 533,5 кв.м.) выдано департаментом с нарушением процедуры для подготовки и выдачи таких разрешений, предусмотренной частями 7, 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 18.09.2008г. N 2008-1-28 и на основании него выдано предписание от 18.09.2008г. N 2008-2-21 об устранении Департаментом в срок до 1.10.2008г. нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Считая, что действия Министерства, выразившиеся в выводах, указанных в акте проверки от 18.09.2008г. N 2008-2-28, а также выданное предписание от 18.09.2008г. N 2008-2-21, являются незаконными и нарушают его права, Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из наличия полномочий у Министерства на проведение проверки и подтверждения факта нарушения Департаментом установленной градостроительным законодательством процедуры для подготовки и выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Указанный вывод суда является правильным, соответствует действующему законодательству и материалам дела.

В соответствии с частью 1.1 статьи 6.1 Градостроительного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно статьи 8.1 Градостроительного кодекса РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов РФ осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (часть 1).

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право проводить проверки органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций (часть 2).

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства и градостроительной деятельности обязаны, в том числе, направлять в соответствующие органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений часть 3).

Указом Губернатора Пермского края от 5.07.2006г. N 127 утверждено Положение о Министерстве градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (далее - Положение).

Согласно пункту 1.1 Положения министерство является исполнительным органом государственной власти края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию по вопросам, отнесенным Положением к его компетенции.

Осуществляя в соответствии с законодательством государственное управление в рамках своей компетенции Министерство реализует, в том числе, функции в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, а именно, осуществляет полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности ( пункт 3.3 Положения).

Как правильно установил суд первой инстанции, основанием проведения внеплановых мероприятий в отношении Департамента послужило обращение адвоката Лущенко Т.Н. от 11.08.2008г., в целях исполнения которого принят приказ от 15.08.2008г. N СЭД-35-07-04-53, определивший цели и задачи внеплановой проверки, что соответствует положениям абзаца 5 пункта 5 статьи 7 Федерального закона от 8.08.2001г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и является законным основанием для проведения проверки.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что проверка соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности проведена уполномоченным органом в рамках предоставленных ему законом полномочий и в соответствии с законодательством, регулирующим данные правоотношения.

Указанные обстоятельства установлены в судебных актах по делу А50- 14465/2008 (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2009г., постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18.05.2009г.) и не требуют доказательства по настоящему делу.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на отсутствие полномочий на проведение проверки и выдачу предписания у должностного лица, проводившего проверку, отклоняется.

Из приказа N СЭД-35-07-04-53 от 15.08.2008г. следует, что проведение внеплановой проверки органа местного самоуправления было поручено заведующей сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления территориального планирования и строительства Мочаловой С.В. Согласно должностному регламенту, утвержденному 3.03.2008г., заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления управления территориального планирования и строительства Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края вправе: проводить внеплановые проверки по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; составлять и подписывать акты проверки (пункт 3.3.6 регламента); направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности; устанавливать сроки для устранения таких нарушений (пункт 3.6.1 регламента)

Таким образом, должностное лицо Министерства, осуществившее проверку и выдавшее оспариваемое предписание, действовало в соответствии с полномочиями, предоставленными действующим законодательством и должностным регламентом.

По существу выявленных Министерством, по результатам проверки, нарушений, судом установлены следующие обстоятельства.

22.04.2004г. между Департаментом имущественных отношений администрации г.Перми (Арендодатель), МУ "Обеспечение эксплуатации, содержания и обслуживания нежилого муниципального фонда" г.Перми (Балансодержатель) и предпринимателем Япаровым В.М. (Арендатор) заключен договор аренды объекта муниципального нежилого фонда N 2554-04С, в соответствии с которым Арендодатель сдает, а Арендатор принимает в аренду отдельно стоящее 2-х этажное кирпичное здание, расположенное по адресу: г.Пермь, ул.Г.Звезда/Пушкина, 38/64, с целью использования объекта под оказание бытовых услуг (баня), сроком с 01.04.2004г. по 31.03.2014г.

22.05.2005г. между Администрацией города Перми (Арендодатель) и предпринимателем Япаровым В.М. (арендатором) заключен договор аренды земельного участка, согласно которому Арендодатель передает, а Арендатор принимает во временное пользование земельный участок, площадью 3953,14кв.м., находящийся по адресу: г.Пермь, ул.Г.Звезда/Пушкина, 38/64. Целевое использование: под 2-х этажное кирпичное нежилое здание бани (литер А), сроком с 16.07.2007г. по 15.06.2010г.

11.10.2007г. Департаментом предпринимателю Япарову В.М. выдано разрешение на строительство N RU 90303000-350-2007, которым предпринимателю разрешено провести реконструкцию и строительство 10-этажной пристройки к зданию муниципальной бани, расположенной на территории Пермского городского округа.

Проверкой, проведенной Министерством в период с 21.08.2008г. по 18.09.2008г. был установлен факт нарушения Департаментом установленного статьей 51 Градостроительного кодекса РФ порядка выдачи индивидуальному предпринимателю Япарову В.М. разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства "Оздоровительный центр (реконструкция бани со строительством пристройки)", общей площадью 9435,96кв.м., количеством этажей 2-10, строительным объемом 345 533, 5кв.м. по улице Пушкина 64/ул.Газеты Звезда, 38 в городе Перми.

При проверке было установлено, что Департамент в отсутствие отдельных документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, с нарушением процедуры проверки соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, с нарушением требований к проверке документов, установленных частью 1 статьи 51 Кодекса, и при наличии оснований для отказана в выдаче застройщику разрешения на строительство, предусмотренных частью 13 статьи 51 Кодекса, незаконно и необоснованно выдал предпринимателю Япарову В.М. разрешение на строительство.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 18.09.2008г.

Заявитель апелляционной жалобы указывает на тот факт, что судом первой инстанции не дана оценка доводам Департамента, а также иных лиц, участвующих в деле, в отношении оспариваемых конкретных нарушений, отраженных в акте проверки и являющихся основанием для выдачи предписания.

Суд апелляционной инстанции исследовал указанные доводы заявителя апелляционной жалобы и пришел к следующим выводам.

Департамент оспаривает в арбитражном суде выводы акта проверки, содержащиеся в пунктах 2.3.2, 2.3.6,2.3.7,2.3.9,2.3.10 о непредставлении застройщиком Япаровым В.М. к заявлению от 14.08.2007г. о выдаче разрешения на строительство Градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ). Указывает на то, что ГПЗУ был представлен не с заявлением от 14.08.2007г., а позднее, что подтверждает обоснованность выдачи разрешения на строительство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - Кодекс) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий право застройщику осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

В силу пункта 2 части 7 статьи 51 Кодекса к заявлению застройщика на выдачу разрешения на строительство в обязательном порядке прилагается ГПЗУ.

Уполномоченный орган на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение 10 дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, и проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (пункты 1 и 2 части 11 статьи 51 Кодекса).

Не представление указанного документа или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного земельного участка, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство ( часть 13 статьи 51 Кодекса).

Проверкой установлено, что с заявлением от 14.08.2007г. предпринимателем Япаровым В. М. не был представлен Генеральный план земельного участка, в связи с чем, Департаментом была проведена проверка на соответствие проектной документации не Генеральному плану земельного участка, а архитектурно-планировочному заданию от 23.12.2005г. (далее - АПЗ), что является нарушением требований ч.11 ст.51 Кодекса.

Об окончании процедуры проверки соответствия проектной документации требованиям иного документа - АПЗ, свидетельствует подготовленный Департаментом 29.08.2008г. проект разрешения на реконструкцию и строительство объекта, а также выводы Пояснительной записки.

Доказательств, подтверждающих надлежащую проверку Департаментом проектной документации на соответствие ГПЗУ, в материалах дела не имеется.

В соответствии с требованиями ч.13 ст.51 Градостроительного кодекса - указанные обстоятельства являлись основанием для вынесения Департаментом решения об отказе в выдаче предпринимателю Япарову В.М. разрешения на реконструкцию и строительство. Выводы Министерства, содержащиеся в акте проверки и предписании в указанной части являются законными и обоснованными.

Департамент оспаривает в арбитражном суде выводы, содержащиеся в пункте 2.3.5 акта проверки, в части не представления застройщиком документа, подтверждающего согласие всех правообладателей объекта капитального строительства.

В соответствии с п.6 ч.7 ст.51 Кодекса в целях строительства и реконструкции застройщик направляет в уполномоченный орган с заявлением согласие всех правообладателей объекта капитального строительства.

Между тем, в пункте 2.3.5 акта не указано о необходимости получения согласия каких правообладателей идет речь. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства также не поименовала данных лиц. В связи с чем, указанное нарушение не подтверждается материалами дела.

Департамент оспаривает выводы проверки, содержащиеся в п. 2.3.8, 2.3.10, 2.3.11 акта, о том, что проектная документация не соответствует Градостроительному плану земельного участка, подготовленному застройщиком - 11.10.2007г. в части требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, указанным в разделе 3 ГПЗУ; что 10-этажный пристрой к муниципальной бане является самостоятельным объектом капитального строительства; что включение в ГПЗУ информации о возможности или невозможности разделения земельного участка на несколько земельных участков является обязательным.

Проверкой установлено, что согласно требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, указанным в разделе 3 ГПЗУ, свободный от застройки земельный участок предназначен для реконструкции существующего здания - муниципальной бани - без изменения назначения объекта. Между тем, разрешенный к строительству объект капитального строительства имеет иное функциональное назначение, не соответствующее требованиям ГПЗУ. Согласно данным положительного заключения по проекту "Реконструкция бани по ул.Пушкина, 64 со строительством пристройки под оздоровительный центр" (стадия ТЭО), шифр проекта 07/75-01 предусмотрена пристройка 10-этажного объема оздоровительного цента к зданию муниципальной бани. При этом в представленных параметрах объекта капитального строительства не выделены параметры бани и параметры оздоровительного центра, не указаны данные об изменении производственной мощности бани, ее площади, что свидетельствовало бы о реконструкции муниципальной бани.

То обстоятельство, что фактически разрешение выдано не на реконструкцию муниципальной бани, а на сооружение нового объекта, установлено в судебных актах по делу А50-12569/2008, которыми разрешение на строительство от 11.10.2007г., выданное Япарову В.М., признано недействительным. Указанное обстоятельство является преюдициальным для Департамента и предпринимателя Япарова В.М., которые являются лицами, участвующими в деле, и по настоящему делу и по делу А50-12569/2008.

В связи с чем, Министерством сделан правильный вывод о том, что фактически Департаментом было предпринимателю Япарову В.М. незаконно выдано разрешение на строительство нового объекта "Оздоровительный центр".

Ссылка Департамента на необоснованное включение Министерством в пункт 2.3.8 акта предложения "об отсутствии в разделе 6 ГПЗУ информации о возможности или невозможности разделения земельного участка" является правильной, так как в силу положений ч.17 ст.46 Кодекса, обязанность по подготовке и утверждению ГПЗУ возложена на орган местного самоуправления. В соответствии с ч.4 ст.44 Кодекса включение в ГПЗУ указанной информации является правом органа местного самоуправления, а не его обязанностью. Доказательств того факта, что правообладатели земельного участка обращались с инициативой по его разделению, в материалах дела не имеется.

Учитывая, что материалами дела подтверждается, что Департаментом разрешение на строительство было выдано предпринимателю Япарову В.М. с нарушением установленной градостроительным законодательством процедуры проверки соответствия проектной документации требованиям ГПЗУ, а также требований к проверке документов, установленных ч.11 ст.51 Кодекса (за исключением нарушений, которые в ходе судебного заседания не подтвердились), у Министерства имелись правовые основания для выдачи предписания N 2008-2-21 от 18.09.2008г. об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности в установленный срок. В связи с чем, отклоняется довод заявителя апелляционной жалобы о нарушении выводами, содержащимися в акте и в предписании, законных прав и интересов предпринимателя Япарова В.М. и Департамента. Суд первой инстанции законно и обоснованно отказал Департаменту в удовлетворении заявленных требований.

В связи с изложенными обстоятельствами решение суда от 24 марта 2009 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу предпринимателя Япарова В.М. без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Пермского края от 24.03.2009г. по делу А50-21054/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Япарова В.М. - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru

Председательствующий:

Н. М. Савельева

Судьи

Т. С. Нилогова Т. И. Мещерякова