Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2009 г. N 17АП-3995/09

г. Пермь

08 июня 2009 г.

Дело N А50-7029/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июня 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Мещеряковой Т.И.,

судей Осиповой С.П.,

Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.,

при участии:

от заявителя - Индивидуального предпринимателя Болотова Владимира Васильевича: не явились,

от ответчика - Пермского территориального отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пермскому краю: Моисеева Т.А. (удостоверение N 59-123 доверенность N 04-24/65 от 01.12.2008г.), Морозов М.В. (удостоверение N 59-062, доверенность N 04-24/13 от 22.01.2009г.),

(лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - Пермского территориального отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пермскому краю

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 22 апреля 2009 года

по делу N А50-7029/2009,

принятое судьей В.И. Мартемьяновым,

по заявлению Индивидуального предпринимателя Болотова Владимира Васильевича

к Пермскому территориальному отделу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пермскому краю

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности

установил:

Индивидуальный предприниматель Болотов Владимир Васильевич (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 31.03.2009г. N 77/54 о назначении административного наказания, вынесенного Пермским территориальным отделом Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пермскому краю (далее - управление, административный орган), которым заявитель привлечен к административной ответственности по ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в сумме 1 000 руб.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 29.04.2009г. (резолютивная часть решения объявлена 22.04.2009г.) заявленные требования удовлетворены: оспариваемое постановление признано незаконным в связи с наличием существенных нарушений процедуры привлечения предпринимателя к административной ответственности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции имеющимся в деле доказательствам, нарушение судом первой инстанции норм материального права.

В обоснование жалобы управление указывает на наличие в действиях предпринимателя состава вменяемого административного правонарушения, что установлено судом первой инстанции, а так же на соблюдение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, поскольку предприниматель надлежащим образом был извещен о времени и месте составления протокола. Извещение на составление протокола было получено предпринимателем лично, при этом, ни он, ни его представитель ходатайств о переносе времени составления протокола не заявляли. Кроме того, при составлении протокола административный орган руководствовался положениями ст. 28.5 КоАП РФ, согласно которой протокол должен быть составлен немедленно после выявления правонарушения.

Предприниматель письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили. Согласно ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) жалоба рассмотрена апелляционным судом в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность оспариваемого решения суда первой инстанции проверена апелляционным судом в порядке ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, должностным лицом управления на основании распоряжения от 12.03.2009г. N 45г (л.д.53) проведена проверка соблюдения заявителем земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: г. Пермь, Дзержинский район, ул. Локомотивная (Малкова, 28), расположенного в границах кадастрового квартала 59:01:4415031, площадью 2473 кв.м., оформленная протоколом осмотра территории от 13.03.2009г. (л.д.61), актом проверки от 13.03.2009г. (л.д. 59), в ходе которой установлено, что на проверенном земельном участке предпринимателем организована автостоянка, земельный участок по периметру огорожен сеткой - рабицей, на участке расположена будка для организации охраны автомобилей, а также автомобили. Общая площадь земельного участка, используемого предпринимателем без правоустанавливающих документов, оформленных надлежащим образом, составляет 2473 кв.м.

По факту выявленного правонарушения 13.03.2009г. управлением составлен протокол об административном правонарушении и 31.03.2009г. вынесено постановление о назначении административного наказания N 77/54, в соответствии с которым предприниматель признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ и на него наложен штраф в сумме 1 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о его оспаривании.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности наличия в действиях заявителя состава вменяемого административного правонарушения, однако в связи с наличием существенного нарушения процедуры привлечения предпринимателя к административной ответственности, суд первой инстанции признал оспариваемое постановление незаконным.

Суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии со статьей 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного в ст. 7.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Объективная сторона анализируемого правонарушения состоит в том, что виновный самовольно занимает земельный участок, либо использует земельный участок без оформления правоустанавливающих документов.

При этом анализ объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, при невыполнении предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Согласно ст.ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) права на земельные участки, предусмотренные главами II и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В силу ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 21.07.1997г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании, в частности, проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждены следующие обстоятельства.

Комиссией по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, 24.04.2008г. принято решение о предоставлении предпринимателю спорного земельного участка площадью 2 473 кв.м в аренду на три года под существующую автостоянку по ул. Локомотивная (Малкова), 28 (л.д.85).

Кадастровый паспорт на земельный участок и заявка на заключение договора аренды направлены предпринимателем в Департамент земельных отношений Администрации г. Перми 23.03.2009г. (л.д.111), то есть после проведения проверки административным органом.

Таким образом, факт отсутствия у предпринимателя надлежащим образом оформленных правоустанавливающих документов на используемый земельный участок, расположенный по адресу: г. Пермь, Дзержинский район, ул. Локомотивная (Малкова, 28), в границах кадастрового квартала 59:01:4415031, площадью 2473 кв.м., установлен судом первой инстанции, подтвержден материалами дела и предпринимателем в суде апелляционной инстанции не оспаривается.

Документов, на основании которых заявитель использует указанный участок, у заявителя на момент проведения проверки не имелось, в связи с чем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях предпринимателя события вменяемого административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Статьей 26.1 КоАП РФ также предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу примечания к статье 2.4 КоАП РФ совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица. Следовательно, индивидуальные предприниматели отнесены к категории лиц, вина которых определяется как вина физических лиц.

Особенность вины индивидуальных предпринимателей характеризуется КоАП РФ иными критериями, чем вина юридических лиц.

Исходя из смысла и содержания указанных норм следует, что принимая постановление о привлечении предпринимателя к административной ответственности, административный орган должен был доказать не только факт совершения административного правонарушения, но и вину предпринимателя как должностного лица.

Проанализировав текст постановления суд апелляционной инстанции согласен с выводом суда первой инстанции о доказанности вины предпринимателя во вменяемом ему правонарушении.

При этом, суд первой инстанции обосновано сделал вывод о том, что вина индивидуального предпринимателя как физического лица усматривается в форме неосторожности.

Неправильная ссылка административного органа в оспариваемом постановлении на ч.2 ст.2.1 КоАП РФ не привела в целом к неправильным выводам применительно к установлению субъективной стороны данного правонарушения.

Наказание административным органом назначено в пределах санкции установленной ст.7.1 КоАП РФ с учетом смягчающих вину обстоятельств.

В то же время, суд апелляционной инстанции отмечает, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности административным органом не был рассмотрен вопрос о возможности применения ст.2.9 КоАП РФ.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

КоАП РФ не содержит исключений применения приведенной нормы в отношении какого-либо административного правонарушения.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 постановления Пленума от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Оценив характер и степень общественной опасности совершенного предпринимателем правонарушения суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при формальном наличии всех признаков состава правонарушения само по себе оно не содержит какой-либо существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что предприниматель добросовестно пользуется спорным земельным участком с 1997 г., в связи с решением Комиссии от 24.04.2008г. N 15 о предоставлении земельного участка в аренду, принимал меры к недопущению выявленного нарушения и осуществлял необходимые действия по оформлению правоустанавливающих документов на спорный земельный участок. На момент вынесения оспариваемого постановления предпринимателем в уполномоченный орган представлен кадастровый паспорт на земельный участок и заявка на заключение договора аренды. В связи с этим суд апелляционной инстанции считает возможным признать совершенное предпринимателем правонарушение малозначительным.

Выводы суда о возможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 КоАП РФ не противоречат разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В данном случае, суд апелляционной инстанции считает, что поскольку при применении ст.2.9 КоАП РФ нарушитель и освобождается от административной ответственности, к нему все же применяется такая мера государственного реагирования, как устное замечание. Устное замечание направлено на то, чтобы проинформировать нарушителя о недопустимости подобных нарушений в будущем.

Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным органом в пределах установленного ст.4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности.

В то же время административным органом при производстве по делу об административном правонарушении были допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности.

Полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом являются задачами производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ). В этих целях административный орган должен соблюдать установленный порядок осуществления процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях. В частности, в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается отметка в протоколе. Физическому лицу должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

Данная норма права по своей правовой природе призвана обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Целью таких гарантий является полное и всестороннее выяснение фактических обстоятельств дела об административном правонарушении.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ (в их системном единстве с иными правилами раздела IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) позволяют рассматривать составление протокола об административном правонарушении как одно из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства при рассмотрении дела об административном правонарушении и обжаловании решения административного органа. По смыслу части 2 статьи 26.2 и части 2 статьи 28.2 КоАП РФ как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.

Из приведенных норм также следует, что при составлении протокола об административном правонарушении должностные лица, уполномоченные на это действие, обязаны обеспечить соблюдение прав лица, в отношении которого составляется протокол, в частности, заблаговременно известить это лицо о времени и месте составления протокола по конкретному составу правонарушения, независимо от того, когда он составляется.

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что протокол об административном правонарушении составлен непосредственно в день проведения проверки, в присутствии представителя предпринимателя, действующего на основании общей доверенности, который так же присутствовал при проведении проверки.

При этом, в качестве надлежащего извещения предпринимателя о времени и месте составления протокола административный орган ссылается на извещение от 13.03.2009г. (л.д.60) с которым был ознакомлен предприниматель. При этом указанное извещение не содержит информации о дате и времени его получения предпринимателем.

Кроме того, материалы дела не содержат доказательств того, что предприниматель знал о результатах проверки.

В силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит несоответствие оспариваемого решения и порядка его принятия закону либо отсутствие оснований для привлечения к ответственности, то он вправе принять решение об отмене оспариваемого решения.

Из содержания пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволят или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данным нарушением вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, суд оценивает это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных ст.28.2 КоАП РФ.

По мнению суда апелляционной инстанции, указанные выше нарушения процедуры привлечения заявителя к административной ответственности являются существенными, поскольку повлекли нарушение прав предпринимателя на правильное, полное и всестороннее рассмотрение дела об административном правонарушении, и являются самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления, что обоснованно учтено судом первой инстанции при вынесении решения.

Довод административного органа о необходимости немедленно после выявления административного правонарушения составления протокола подлежит отклонению на основании вышеизложенного.

Кроме того, в соответствии с п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" составление протокола за пределами срока, установленного ст. 28.5 КоАП РФ, не является существенным недостатком, поскольку этот срок не является пресекательным. В то же время, ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола, а также неразъяснение законному представителю его прав и обязанностей само по себе является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных КоАП РФ гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представления возражений на протокол, права пользоваться юридической помощью защитника.

Тем не менее, с учетом малозначительности совершенного обществом правонарушения, а так же наличия существенных процессуальных нарушений, суд первой инстанции обоснованно отменил оспариваемое постановление.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 22 апреля 2009 года по делу N А50-7029/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Пермского территориального отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пермскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru

Председательствующий

Т. И. Мещерякова

Судьи

С.П. Осипова Н.М. Савельева