Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2008 г. N 17АП-3034/08

г. Пермь

26 июня 2008 г.

Дело N А60-2561/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено 26 июня 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей Осиповой С.П.,

Савельевой Н.М.

при и ведении протокола судебного заседания секретарем Калмаковой Т.А.,

при участии:

от заявителя (ОАО "Российские железные дороги" в лице Свердловской железной дороги филиала ОАО "РЖД"): Заграничнов М.Ю., доверенность от 26.03.2008 г., удостоверение; Ахметшин П.Р., доверенность от 13.02.2008 г., удостоверение

от заинтересованного лица (Нижнетагильская таможня): Назаренко В.В., доверенность от 17.06.2008 г., удостоверение; Городецкая О.В., доверенность от 25.12.2007 г., удостоверение

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу заинтересованного лица - Нижнетагильской таможни

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 26 марта 2008 года

по делу N А60-2561/2008,

принятого судьей Евдокимовым И.В.

по заявлению Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Свердловской железной дороги филиала ОАО "РЖД"

к Нижнетагильской таможне

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Свердловской железной дороги филиала ОАО "РЖД" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 06.12.2007 г. N 10509000-634/2007, которым заявитель привлечен к администативной ответственности по ст. 16.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 22 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26.03.2008г. (резолютивная часть решения объявлена 19.03.2008 г.) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, таможенный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, принять новый об отказе в удовлетворении требований заявителю, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование жалобы таможня, со ссылкой на Указ Президента РФ от 11.05.2006 г. N 473, указывает, что ФТС России наделена функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела. В связи с чем, приложением N 2 к приказу ФТС России от 16.09.2004 г. N 50 "Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, совершающих таможенные операции при международной перевозке товаров железнодорожным транспортом (далее - Приказ, Приказ N 50) правомерно утверждена форма отчетности о товарах, находящихся в зоне таможенного контроля. Приказ подлежит применению и всеми применяется, кроме того, в него неоднократно вносились изменения. В соответствии с данным Приказом разработана и утверждена технологическая схема взаимодействия таможенного органа и заявителя. Считает неправомерным вывод суда о том, что технологическая схема не содержит определенного требования к перевозчику о предоставлении отчетности, поскольку приложение N 2 к технологической схеме содержит четко изложенные требования. Относительно полномочий ФТС на издание приказа полагает, что какие-либо нарушения отсутствуют.

Представитель таможни в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель заявителя против доводов апелляционной жалобы возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве, оснований для отмены решения суда не усматривает, считает, что в действиях общества отсутствует состав правонарушения, а Приказ не может распространяться на общество.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, проверив законность и обоснованность решения в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены либо изменения решения суда.

Как следует из материалов дела, 10.10.2007 г. заявителем в таможенный орган был представлен отчет о товарах, которые хранились в зоне таможенного контроля (л.д.110-128). Постоянная зона таможенного контроля (далее - ПЗТК) расположена на железнодорожной станции Смычка Нижнетагильского отделения Свердловской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" и была создана на основании приказа Нижнетагильской таможни от 26.12.2005 г. N 364 (л.д.86-88).

При проверке представленного отчета таможенным органом выявлен факт представления недостоверных сведений относительно фактурной стоимости товаров (в одной из 571 позиции) в результате арифметической ошибки.

22.11.2007 г. по данному факту таможенным органом в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении (л.д.94-97) и 06.12.2007 г. вынесено оспариваемое постановление, которым ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по ст. 16.15 КоАП РФ в виде штрафа в размере 22 000 руб. (л.д.132-135). Размер штрафа определен с учетом повторности совершения правонарушения.

Не согласившись с данным постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя объективной стороны правонарушения, предусмотренного ст. 16.15 КоАП РФ, в связи с тем, что форма отчетности, за которую оштрафован заявитель, федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, в установленном порядке не определена, требование о представлении отчетности таможенным органом не направлялось. Оценивая доводы заявителя, суд также пришел к выводу об отсутствии процессуальных нарушений в ходе привлечения общества к административной ответственности.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм материального права.

В соответствии со ст. 16.15 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за непредставление или несвоевременное представление в таможенный орган отчетности в случаях, предусмотренных таможенным законодательством, либо несоблюдение установленного порядка ведения учета, а равно представление недостоверной отчетности.

Согласно ст. 364 Таможенного кодекса РФ установлена обязанность, в том числе таможенных перевозчиков, по представлению в таможенные органы по их требованию отчетности о хранящихся, перевозимых, реализуемых, перерабатываемых и (или) используемых товарах по формам, определяемым федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела.

Учитывая указанные нормы, суд первой инстанции правомерно отметил, что диспозиция ст. 16.15 КоАП РФ предусматривает наличие как требования таможенного органа о предоставлении отчетности, так и формы такой отчетности, установленной федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела. Однако, соответствующее федеральное министерство, обладающее полномочиями по нормативному правовому регулированию (до 11.05.2006 г. это Министерство экономического развития и торговли РФ), форму отчетности, по поводу которой привлечен заявитель к ответственности, не утверждало.

Таможенный орган считает, что соответствующая форма отчетности и периодичность ее представления установлены Приказом ФТС России от 16.09.2004г. N 50, а разработанной на его основании Технологической схемой взаимодействия Нижнетагильской таможни и заявителя (далее - Технологическая схема) определены сроки представления (до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом). А поскольку данными документами установлены форма и срок представления отчетности, то Приказ N 50 и Технологическая схема и являются тем требованием о предоставлении отчетности, которое должен исполнять перевозчик.

Данное суждение таможни является ошибочным.

Приказ N 50 и Технологическая схема не могут быть приняты в качестве требования, так как указанный Приказ не является правовым актом, имеющим силу для организаций, не входящих в структуру таможенных органов.

В силу ч. 2 ст. 13 АПК РФ, п.п.2, 1 ст. 5 и п.п. 2, 3 ст. 6 Таможенного кодекса РФ названный акт не может быть применен в настоящем деле, при этом, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Порядок подготовки и издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируется:

Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ N 763);

Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Правила подготовки актов, Постановление Правительства РФ N 1009);

Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Приказом Минюста России от 14.07.1999 г. N 217 (действовал на момент издания Приказа ФТС России N 50, в настоящее время действует Приказ Минюста России от 04.05.2007 г. N 88; далее по тексту - Разъяснения Минюста России, Разъяснения).

В силу п.1 Постановления Правительства РФ N 1009 разъяснения Минюста России имеют статус официальных разъяснений Правил подготовки актов.

По мнению суда апелляционной инстанции, Приказ N 50 издан ФТС России с превышением полномочий.

Согласно п.1 ст.5 Таможенного кодекса РФ, п.1 Правил подготовки актов и п.1 Разъяснений нормативные правовые акты (в том числе в области таможенного дела) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Федеральная таможенная служба полномочиями по нормативному правовому регулированию была наделена Указом Президента РФ от 11.05.2006 г. N 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" (опубликован 12.05.2006 г.). Следовательно, только с 12.05.2006 г. ФТС России полномочна издаваемыми актами устанавливать обязанности для лиц, не являющихся органами таможенной службы и не находящихся в ее ведомственной подчиненности, тогда как Приказ N 50 был издан 16.09.2004 г. Более того, данный Приказ издан в период действия Таможенного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 29.06.2004 г. N 58-ФЗ.

Суд также считает, что содержание данного приказа имеет нормативный правовой характер, а по своей направленности приказ носит межведомственный характер. Однако как акт, не прошедший государственную регистрацию и не опубликованный в установленном порядке, Приказ не влечет правовых последствий.

Согласно пп."в" п.12 Разъяснений межведомственным актом является акт, содержащий правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа, утвердившего нормативный правовой акт.

Исходя из п.п.51, 56, 58, 59, 64 и др. инструкции, утвержденной Приказом N 50, на перевозчика возлагается соблюдение ряда обязанностей, при этом, перевозчик (в данном случае ОАО "РЖД") не является органом или организацией, входящей в структуру Федеральной таможенной службы.

В силу п.8 Указа Президента РФ N 763, п.10 Правил подготовки актов и п.12, 14 Разъяснений межведомственные нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации.

Доказательства того, что Приказ N 50 прошел государственную регистрацию в Минюсте России и включен в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, материалы дела не содержат и в нарушение ст.65 АПК РФ таможенным органом не представлены.

Кроме того, в п. 15 Разъяснений Минюста России приведен исчерпывающий перечень актов, не подлежащих государственной регистрации. Приказ N 50 не подпадает под данный перечень. В соответствии с п.13 Разъяснений в случае возникновения сомнений относительно обязательности направления акта на государственную регистрацию, такие акты подлежат направлению в Минюст России, и окончательное решение вопроса о необходимости регистрации принимает именно Минюст России после проведения юридической экспертизы.

Ссылка таможни на то, что в Приказ неоднократно вносились изменения, в том числе и после наделения ФТС России полномочиями по нормативно-правовому регулированию, судом не принимается, т.к. соответствующие приказы Федеральной таможенной службы, внесшие изменения, также не были зарегистрированы в Минюсте России. Доказательств обратного таможней не представлено.

В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ N 763, п.19 Правил подготовки актов и п.27 Разъяснений нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям, за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Что касается Технологической схемы, которая была разработана Нижнетагильской таможней, подписана таможней и начальником Нижнетагильского отделения Свердловской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (л.д.67-85), то данный документ суд также не может принять в качестве требования по представлению отчетности, за неисполнение которого наступает административная (публично-правовая) ответственность.

Обязанности таможенного перевозчика, в том числе и обязанности по представлению определенных документов и сведений при перемещении товаров через государственную границу Российской Федерации определяются Таможенным кодексом РФ. Публично-правовая (административная) ответственность может наступать только за неисполнение либо ненадлежащее исполнение тех обязанностей, которые возложены на таможенного перевозчика в установленном порядке.

При том условии, что Технологическая схема не имеет силу акта таможенного законодательства, то за неисполнение правил, предусмотренных Технологической схемой, общество не подлежит привлечению к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции считает, что, исходя из системного анализа норм Таможенного кодекса РФ, Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (пп."а" п.2, пп."а", "б" п.3, пп."а", "б", "в" п.3), Указа Президента РФ N 473, Указа Президента РФ N 763, а также Правил подготовки актов и Разъяснений Минюста России, Приказ N 50 и разработанную на его основе Технологическую схему, в отсутствии государственной регистрации Приказа N 50 и опубликования в установленном порядке (в Российской газете, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации), следует расценивать как локальный правовой акт, имеющий силу и подлежащий применению только органами, входящими в систему таможенных органов (ст.402 Таможенного кодекса РФ), о чем свидетельствует и преамбула Приказа N 50.

Проверив правильность назначения наказания, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности административным органом возложения ответственности с учетом обстоятельств, отягчающих административную ответственность общества, поскольку представленными в материалы дела доказательствами не подтверждается факт повторного совершения заявителем однородного правонарушения. В оспариваемом постановлении не указаны обстоятельства, в связи с которыми таможня усматривает повторность совершения правонарушения, что является нарушением требований пп.4 и 6 п.1 ст.29.10 КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 марта 2008 года по делу N А60-2561/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Нижнетагильской таможни - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www. fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Т. С. Нилогова

Судьи

С.П. Осипова Н.М. Савельева