Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2010 г. N 15АП-1269/2010.

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2010 г. N 15АП-1269/2010

город Ростов-на-Дону

дело N А32-26364/2009

12 марта 2010 г.

15АП-1269/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2010 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.

судей Н.Н. Ивановой, Д.В. Николаева

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ковалевой С.В.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица: заместитель руководителя Бреус Т.А. (удостоверение ТО-К N 0162) по доверенности N 19 от 18.01.2010 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Кубанского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 02 декабря 2009 года по делу N А32-26364/2009

по заявлению: Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края

к Кубанскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

при участии третьего лица: Администрации г. Краснодар

о признании незаконными действий по выдаче предписания,

принятое судьей Руденко Ф.Г.,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными действий Кубанского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Кубанское управление Росохранкультуры) по выдаче предписания от 26.06.2009 года N П-23-Н/9-031.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Краснодара.

Решением суда от 02 декабря 2009 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что исполнить предписание - изготовить и выдать паспорт объекта культурного наследия в установленные предписанием сроки не представляется возможным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Кубанское управление Росохранкультуры обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что предписание было выдано в пределах компетенции Кубанского управления Росохранкультуры на основании выявленного нарушения обязательных требований в области охраны культурного наследия. При этом Кубанским управлением Росохранкультуры указано, что обязанность по разработке паспорта объекта культурного наследия возложена законом на Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края.

В судебном заседании представитель Кубанского управления Росохранкультуры поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и отказать в удовлетворении требований Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края.

Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представителя не направило. От Управления в суд поступил отзыв на жалобу, в котором оно возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу.

Администрация г. Краснодара, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание также не явилась.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие представителя Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя заинтересованного лица, суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить решение суда и отказать в удовлетворении требований Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжений руководителя Кубанского управления Росохранкультуры от 15.05.2009 года N 13-р и от 04.06.2009 года N 20-р сотрудниками Кубанского управления Росохранкультуры проведены мероприятия по контролю за соблюдением муниципальным образованием город Краснодар законодательства в области охраны культурного наследия в отношении объекта культурного наследия федерального значения "Археологический комплекс: городище "Елизаветинское", поставленного на госохрану Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 года N 1327.

Результаты проверки оформлены Актом от 26.06.2009 года N 23-Н/9, в котором указаны следующие выявленные в ходе проверки нарушения законодательства в области охраны культурного наследия: охранное обязательство на объект культурно наследия не оформлено; акт технического состояния на памятник археологии не составлен; паспорт объекта культурного наследия не разработан; зоны охраны объекта культурного наследия не разработаны; на цитаделях городища имеются грабительские ямы; в охраной зоне памятника имеются многочисленные постройки; земельные участки используются под личное подсобное хозяйство, что приводит к разрушению культурного слоя памятника археологии.

По результатам проверки Кубанским управлением Росохранкультуры Управлению по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края было выдано предписание N П-23-Н/9-031 от 26.06.2009 года об устранении выявленного нарушения, которым Управлению было предписано в срок до 30.08.2009 года разработать паспорт объекта культурного наследия федерального значения "Археологический комплекс: городище "Елизаветинское" (л.д. 6).

Письмом от 23.07.2009 года N 78-1818/09-01-11 Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края сообщило Кубанскому управлению Росохранкультуры о невозможности выполнения предписания.

Считая незаконными действия Кубанского управления Росохранкультуры по выдаче предписания N П-23-Н/9-031 от 26.06.2009 года, Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции сделал ошибочный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий органа государственной власти (в том числе органа субъекта федерации) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие данных условий применительно к обстоятельствам настоящего дела материалами дела не подтверждено.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия), согласно которому правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) основывается на положениях федеральных законов и осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 48 Закона об объектах культурного наследия особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются данным Законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 21 Закона об объектах культурного наследия на объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В указанный паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре.

Форма паспорта объекта культурного наследия утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

Статьей 63 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31.12.2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 года N 865 (далее - Положение) и применяемым постольку, поскольку установленные в нем правила не противоречат этому Закону.

Согласно пункту 13 Положения государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности или в чьем пользовании они находятся. Государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков.

Приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 года N 203 была утверждена "Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры" (далее - Инструкция).

Пунктами 6, 8 Инструкции установлено, что государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции осуществляют в том числе государственный учет памятников истории и культуры. Несоблюдение порядка учета является нарушением правил охраны памятников истории и культуры.

В силу пункта 16 Инструкции на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ.

Инструкцией была утверждена форма Паспорта, указанная в приложении N 4 к Инструкции.

На территории Краснодарского края действует Закон Краснодарского края N 558-КЗ от 06.02.2003 года "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" (далее - Закон N 558-КЗ).

Согласно ст. 14 Закона N 558-КЗ государственный учет объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, и объектов культурного наследия включает в себя работы по подготовке документов на объекты, представляющие собой историко-культурную ценность, и объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, и представлению их на рассмотрение государственной историко-культурной экспертизы.

В статье 18 Закона N 558-КЗ указано, что паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком или участком водного объекта, в пределах которого располагается объект археологического наследия регионального значения, выявленный объект археологического наследия.

Из приведенных норм следует, что паспорт памятника культурного наследия является одним из основных учетных документов памятника, необходимый для его эксплуатации и охраны.

Материалами дела подтверждается, и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Археологический комплекс: городище "Елизаветинское" является объектом культурного наследия федерального значения и поставлен на госохрану Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 года N 1327.

Археологический комплекс: городище "Елизаветинское" находится в государственной собственности Российской Федерации и расположен на территории муниципального образования город Краснодар. Таким образом, муниципальное образование город Краснодар является пользователем данного объекта культурного наследия и обязано соблюдать требования законодательства в области охраны объектов культурного наследия.

Кубанское управление Росохранкультуры в силу утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 года N 407 "Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" и утвержденного Приказом Росохранкультуры от 02.09.2008 года N 30 "Положением о Кубанском управлении Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" является органом, осуществляющим функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Положением о Кубанском управлении Росохранкультуры к полномочиям данного органа отнесены государственный контроль и надзор за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также пресечение нарушений законодательства РФ в установленной сфере деятельности, применение предусмотренных законодательством РФ мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности и (или) ликвидацию последствий таких нарушений (пункты 6.1, 6.1.1, 7.5 Положения).

С учетом приведенных выше полномочий Кубанским управлением Росохранкультуры была проведена проверка в отношении муниципального образования города Краснодар по вопросу соблюдения требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия в отношении объекта - Археологический комплекс: городище "Елизаветинское". В связи с тем, что в ходе проверки не был представлен паспорт объекта культурного наследия Кубанским управлением Росохранкультуры это обстоятельство расценено как отсутствие паспорта и в целях пресечения нарушения законодательства в области охраны объектов культурного наследия Управлению Росохранкультуры Краснодарского края было выдано оспариваемое предписание N П-23-Н/9-031 от 26.06.2009 года о необходимости разработки паспорта объекта культурного наследия.

Учитывая, что требование о разработке и выдаче собственнику паспорта объекта культурного наследия направлено на сохранение объекта культурного наследия, а также принимая во внимание, что в силу положений Федерального закона об объектах культурного наследия и Закона Краснодарского края об объектах культурного наследия паспорт является одним из основных учетных документов памятника, необходимый для его эксплуатации и охраны предписание направлено на устранение нарушения федерального законодательства и законодательства субъекта федерации - Краснодарского края об объектах культурного наследия, а потому является законным.

Оспариваемое предписание выдано Кубанским управлением Росохранкультуры в рамках компетенции, установленной пунктами 11-11.1 статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пунктами 6.1, 6.1.1, 7.5 Положения о Кубанском Управлении Росохранкультуры, в соответствии со статьями 2, 17 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статьей 21 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

Судом апелляционной инстанции отклоняются изложенные в отзыве на жалобу доводы Управления Росохранкультуры КК о том, что в отношении Управления не проводилась проверка, а потому предписание выдано незаконно.

Отсутствие паспорта объекта культурного наследия было выявлено в ходе проверки в отношении муниципального образования город Краснодар. Поскольку обязанность по выдаче паспорта объекта культурного наследия отнесена статьей 21 Закона N 73-ФЗ к компетенции Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, Кубанское управление Росохранкультуры законно выдало предписание Управлению Росохранкультуры в целях исполнения возложенных на него обязанностей по пресечению нарушений законодательства РФ в установленной сфере деятельности и недопущению таких нарушений.

Также судом не могут быть приняты во внимание ссылки Управления Росохранкультуры на то, что законодательством не установлена обязанность данного органа по разработке паспорта объекта культурного наследия.

Как указывалось ранее, данная обязанность следует из статей 9, 9.1, 21 Закона об объектах культурного наследия, согласно которым полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, в том числе по выдаче паспорта, переданы Российской Федерацией органам госвласти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в силу прямого указания закона обязанность по выдаче паспорта объекта культурного наследия в отношении имеющего федеральное значение объекта культурного наследия - Археологический комплекс: городище "Елизаветинское" возложена на Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края.

С учетом изложенного, оспариваемое предписание от 26.06.2009 года N П-23-Н/9-031 вынесено компетентным органом - Кубанским управлением Росохранкультуры на основании выявленного нарушения в области охраны объектов культурного наследия - отсутствия паспорта объекта культурного наследия.

Ссылки Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края на то, что паспорт был разработан еще в 1979г., также не свидетельствуют о незаконности выданного Кубанским управлением Росохранкультуры предписания, поскольку в ходе проверки было установлено отсутствие надлежащим образом оформленного паспорта. Следует также отметить, что в своем письме-уведомлении о невозможности исполнения предписания (от 23.07.09 года N 78-1818/09-01-11) Управление Росохранкультуры не указывало на наличие паспорта.

Апелляционный суд также считает, что предписание Кубанского управления Росохранкультуры от 26.06.2009 г. N П-23-Н/9-031 не нарушает прав и законных интересов Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, а также не возлагает на него обязанности совершить действия, противоречащие закону либо выходящие за рамки компетенции Управления. Между тем, как указано выше, нарушение прав и законных интересов заявителя по делу является необходимым условием удовлетворения требования о признании незаконными действий государственного органа (в настоящем деле - действий по вынесению предписания).

При указанных обстоятельствах апелляционный суд считает, что предусмотренные статьями 198-201 АПК РФ условия для удовлетворения заявленных Управлением по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края отсутствуют, а потому решение суда первой инстанции подлежит отмене с отказом в удовлетворении требований заявителя по делу.

Госпошлина по заявлению и апелляционной жалобе на основании ст. 110 АПК РФ относится на заявителя по делу, который освобожден от ее уплаты в силу ст. 333.37 НК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02 декабря 2009 года по делу N А32-26364/2009 отменить. В удовлетворении заявления Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

Н.Н. Иванова Д.В. Николаев