Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2009 г. N 19АП-2501/09

22 июня 2009 г.

Дело N А48-3098/08-18

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 15.06.2009 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 22.06.2009 г.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей: Скрынникова В.А.,

Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Матвеевой Г.А.,

при участии:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям: Поляков С.Н., ведущий специалист-эксперт отдела правового обеспечения, доверенность б/н от 23.06.2008;

от ЗАО "Орел Нобель-Агро": Евтушенко С.М., представитель по доверенности б/н от 02.04.2009;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям на решение арбитражного суда Орловской области от 13.04.2009 по делу N А48-3098/08-18 (судья Соколова В.Г.) по заявлению закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро" к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Орел Нобель-Агро" (далее также - ЗАО "Орел Нобель-Агро", заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (далее также - Управление, административный орган, ответчик) о признании незаконным и отмене постановления от 24.07.2008 N 17 по делу об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 22.08.2008 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2008 решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 12.03.2009 решение Арбитражного суда Орловской области от 22.08.2008г. и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2008 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд Орловской области в ином судебном составе.

При этом суд кассационной инстанции указал, что суды пришли к выводу о наличии в деянии заявителя лишь одного из трех составов административного правонарушения, содержащихся в ст. 8.8 КоАП РФ, а именно - невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Однако не указали, какие требования, а также обязательные мероприятия по улучшению и охране почв не были выполнены обществом и в каких нормативно-правовых актах содержится их перечень. Отсутствует указание на это и в постановлении Управления от 24.07.2008г. N 17. В материалах дела отсутствуют доказательства, достоверным образом подтверждающие факт ухудшения плодородия почв в результате невыполнения обществом обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Управление в процессе проводимой проверки не проводило каких-либо анализов (экспертиз) по поводу установления факта ухудшения плодородия почв, а суды соответствующие доказательства не истребовали и не оценили. Из содержания оспариваемого постановления Управления следует, что административный орган пришел к выводу о наличии в действиях общества всех трех составов административных правонарушений, содержащихся в ст. 8.8 КоАП РФ, а в процессе рассмотрения жалобы общества на указанное постановление суд вообще не исследовал вопрос о наличии либо отсутствии в деянии ЗАО "Орел Нобель-Агро" двух административных составов (использование земель не по целевому назначению; неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства). Кроме того, судом не дана оценка доводу заявителя об отсутствии у Управления полномочий на привлечение общества к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 13.04.2009 по делу N А48-3098/08-18 заявленные требования удовлетворены, постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 24.07.2008 N17 по делу об административном правонарушении в отношении ЗАО "Орел Нобель-Агро" признано незаконным и отменено.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить. По мнению заявителя апелляционной жалобы, вина Общества достаточно доказана, подтверждена материалами дела. Полагает, что решение принято арбитражным судом с нарушениями норм материального (ст.ст. 12, 13, 42 ЗК РФ) и процессуального права, не дана оценка всем фактическим обстоятельствам дела.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу ЗАО "Орел Нобель-Агро" отклоняет доводы апелляционной жалобы по мотивам несостоятельности. Указывает, что ответчиком как ранее, так и при новом рассмотрении не предоставлены суду доказательства подтверждающие, что Обществом совершены деяния, в которых усматриваются события административного правонарушения, указанные им в актах проверок от 24.04.2008 и 03.06.2008, протоколах от 03.06.2009 и в постановлении от 24.07.2008. Акты проверок от 03.06.2008 делают ссылки на акты проверок от 24.04.2008. Фактических проверок 03.06.2008 ответчиком осуществлено не было. Иных доказательств Ответчиком в суд не представлено. Доводы о том, что Обществом совершено административное правонарушение, указанные как в постановлении N 17 от 24.07.2008, так и в апелляционной жалобе, носят отсылочный характер к терминам и определениям ГОСТов, энциклопедий, иной авторской литературы, а не нормативно-правовым актам. Просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции представитель Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям Поляков С.Н. поддержал доводы апелляционной жалобы, полагал решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просил суд его отменить.

Представитель ЗАО "Орел Нобель-Агро" Евтушенко С.М. возражал против доводов апелляционной жалобы, полагал решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Сотрудником Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям на основании распоряжений от 07.04.2008г. и от 08.05.2008г. N 914-р проведена проверка соблюдения ЗАО "Орел Нобель-Агро" требований земельного законодательства.

В ходе указанной проверки выявлен факт неиспользования обществом земель сельскохозяйственного назначения площадью 9055 га в отделениях N N 1, 2 Новосильского района Орловской области с лета 2006 года и в отделениях N N 2, 3 общей площадью 457 га в Колпнянском районе Орловской области с момента заключения договоров аренды с собственниками земельных долей.

По данному факту 03.06.2008г. Управлением были составлены протоколы N N 16, 17 по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.8. КоАП РФ.

Постановлением Управления от 24.07.2008 N 17 общество привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 15000 руб.

Полагая, что указанное постановление вынесено с нарушением норм законодательства РФ об административных правонарушениях, нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации Постановлением от 15.11.2006г. N 689 "О государственном земельном контроле" утвердило Положение о государственном земельном контроле.

Названным Положением установлен порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

Согласно пункту 3 Положения Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформления на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнение требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка представления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и установления нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В силу пункта 5 приведенного Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Согласно пункту 9.3.3 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям Управление на закрепленной территории на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений осуществляет контроль за соблюдением:

а) выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными, опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

На основании правильного применения вышеуказанных норм права суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы не уполномочены на рассмотрение дел о неиспользовании земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства и об использовании земель не по целевому назначению, в том числе, и земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору уполномочила должностных лиц Россельхознадзора составлять протоколы в пределах компетенции Россельхознадзора.

При этом компетенция Россельхознадзора установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006г. N 689, а также Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. N 327.

Из указанных нормативных правовых актов не усматривается право Управления составлять протоколы об административных правонарушениях за нецелевое использование земель, в том числе, земель сельскохозяйственного назначения и неиспользование земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства.

Таким образом, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям не является уполномоченным органом по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выразившихся в нецелевом использовании земель и неиспользовании земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства.

Статья 8.8 КоАП РФ содержит три самостоятельных состава административного правонарушения, в том числе, и невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель. Должностные лица Россельхознадзора вправе составлять протоколы и привлекать к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ в части нарушений, касающихся земель сельскохозяйственного назначения (невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель).

Апелляционная коллегия считает правильным согласиться с выводом суда первой инстанции, что в оспариваемом постановлении в нарушение требований ст.ст. 26.1, 26.2, 29.10 КоАП РФ не указано, какие требования и обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв не были выполнены обществом и в каких нормативно-правовых актах содержится их перечень. В материалах дела отсутствуют доказательства, достоверным образом подтверждающие факт ухудшения плодородия почв в результате невыполнения обществом обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Управление в процессе проводимой проверки не проводило каких-либо анализов (экспертиз) по поводу установления факта ухудшения плодородия почв.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, привлечение к административной ответственности за правонарушение, выразившееся в неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, возможно только при условии, что земельный участок не используется в течение трех и более лет (ст. 284 ГК РФ, пп. 4 п. 2 ст. 45 и пп. 4 п. 2 ст. 46 Земельного Кодекса РФ). Факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока, а в настоящем случае данный срок на момент составления актов проверки не истек.

В соответствии с частями 1 и 2 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения. При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Как видно из материалов дела, правонарушение обнаружено при проведении проверки соблюдения земельного законодательства, о чем свидетельствуют акты проверки от 22.04.2008г. и от 03.06.2008г.

Постановление о привлечении общества к административной ответственности принято 24.07.2008г., т.е. по истечении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, что касается обнаружения правонарушения, зафиксированного в акте проверки от 22.04.2008г.

Все доводы, приведенные заявителем апелляционной жалобы, порождены неправильным толкованием вышеуказанных норм административного, а также земельного, законодательства, выражают лишь несогласие с принятым судом первой инстанции решением.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, заявителем апелляционной жалобы на момент ее рассмотрения не представлено.

При таких обстоятельствах, апелляционная инстанция считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта (часть 4 статьи 270 АПК РФ), судом не допущено.

Учитывая изложенное, и руководствуясь ст. ст. 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Орловской области от 13.04.2009 по делу N А48-3098/08-18 оставить без изменений, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Миронцева Н.Д.

Судьи

Скрынников В.А. Ольшанская Н.А.