Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2009 г. N 19АП-3751/09

г. Воронеж

28 июля 2009 г.

дело N А48-802/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 июля 2009 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Потихониной Ж.Н.,

судей Барковой В.М.,

Седуновой И.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плотниковой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Орловской области от имени Министерства финансов РФ на решение Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2009 г. по делу N А48-802/2009, принятое судьёй Юдиной А.Н., по исковому заявлению Муниципального учреждения здравоохранения "Кромская центральная районная больница", п. Кромы Орловская область к Российской Федерации в лице Минфина РФ, третье лицо: Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования, г. Орел о взыскании 87 614 руб. 00 коп. убытков,

при участии:

от МУЗ "Кромская центральная районная больница" - представитель не явился, надлежаще извещён;

от Российской Федерации в лице Минфина РФ - представитель не явился, надлежаще извещён;

от Управления Федерального казначейства по Орловской области - представитель не явился, надлежаще извещён;

от Орловского территориального фонда обязательного медицинского страхования - представитель не явился, надлежаще извещён,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение здравоохранения "Кромская центральная районная больница" (далее - учреждение, истец) обратилось в арбитражный суд Орловской области с иском к Российской Федерации в лице Минфина РФ о взыскании 87 614 руб. 00 коп. убытков, в виде дополнительных расходов лечебного учреждения, связанных с увеличением среднего заработка работников, в рамках выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи медицинским работникам, выполнявшим в 2006 году государственное задание.

В обоснование заявленных требований истец ссылался на решение мирового судьи судебного участка Кромского района Орловской области от 10.01.2009 года, согласно которому Муниципальное учреждение здравоохранения "Кромская центральная районная больница" обязано при исчислении среднего месячного заработка медицинским работникам, на которых распространяется действие Постановлений Правительства РФ от 30.12.2005 года N 851 и от 28.12.2006 года N 825, учитывать в соответствии с требованиями ст. 139 Трудового Кодекса РФ все виды выплат, предусмотренные системой оплаты труда, в том числе и выплаты, производимые в соответствии со статьей 10 ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 и 2007 годы", также истец обязан произвести оплату очередных отпусков, листков временной нетрудоспособности и других выплат, зависящих от размера среднего месячного заработка работникам, на которых распространяется действие Постановления Правительства РФ от 28.12.2006 года N 825, с учетом стимулирующих надбавок, начиная с первых выплат в 2006 году по настоящее время в течение одного месяца с момента вступления решения в законную силу. В настоящее время решение мирового судьи не может быть исполнено в связи с отсутствием у истца денежных средств на эти цели, поскольку денежные средства на оплату отпусков Российской Федерацией истцу за 2006 год не выделялись.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2009 года требования МУЗ "Кромская центральная районная больница" удовлетворены в полном объеме, суд первой инстанции взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу МУЗ "Кромская центральная районная больница" 87614 руб. 00 коп. убытков.

Не согласившись с данным решением, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, при этом ссылаясь на то, что в обжалуемом решении не установлен факт незаконности действий (бездействий) государственных органов.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом. Через канцелярию суда от представителей Орловского Территориального фонда обязательного медицинского страхования, МУЗ "Кромская центральная районная больница" поступили заявления о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.

На основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта. При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Согласно разделу IV Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год (далее - Программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 461, на территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета предоставляется дополнительная медицинская помощь на основе государственного задания, оказываемая врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей (семейной) практики, медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами участковыми врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей (семейной) практики учреждений здравоохранения муниципальных образований, оказывающих первичную медико-санитарную помощь.

В соответствии с положениями статьи 9 Федерального закона от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с Программой является расходным обязательством Российской Федерации на 2006 год.

Средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам. Денежные выплаты устанавливаются в размере 10000 руб. в месяц для врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5000 руб. в месяц для медицинской сестры участковой врача-терапевта участкового, медицинской сестры участковой врача-педиатра участкового, медицинской сестры врача общей практики (семейного врача). В районах и местностях, в которых установлены коэффициенты за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, установленные денежные выплаты выплачиваются с применением соответствующих коэффициентов. Указанные денежные выплаты не учитываются при исчислении надбавок и доплат, установленных соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами. Объем средств, передаваемых в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания, включает средства на указанные денежные выплаты и коэффициенты, а также средства на уплату единого социального налога, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют целевое финансовое обеспечение государственного задания на основании договоров на выполнение государственного задания, заключаемых с учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь.

Средства, передаваемые из фонда компенсаций в виде субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Порядок финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь государственного задания, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

В пункте 6 указанных Правил определены условия, при которых территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляют средства, поступившие в качестве субвенций, учреждениям здравоохранения для выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

Как следует из материалов дела, 19 января 2006 года между Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования (фонд) и МУЗ "Кромская центральная районная больница" (учреждение) заключен договор N 11 о выполнении учреждением здравоохранения муниципального образования, оказывающим первичную медико-санитарную помощь, государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Разделом 3 данного договора срок его действия определен с 1 января 2006 года по 31 декабря 2006 года.

Судом первой инстанции установлено, что в течение 2006 года лечебное учреждение в соответствии с условиями договора ежемесячно предоставляло в Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования заявки на перечисление субвенций на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи из территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования в 2006 году перечислил истцу субвенции на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи согласно бюджетным заявкам.

Письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. N 126-МЗ "О порядке осуществления денежных выплат медицинским работникам первичного медико-санитарного звена" предусмотрено, что в случае, если работник отработал неполный месяц (был в отпуске, болел и т.д.), надбавка стимулирующего характера начисляется за фактически отработанное время.

Письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 апреля 2006 года N 2131 - РХ указанные выплаты были отнесены к исчислению средней заработной платы для всех случаев, предусмотренных Трудовым кодексом РФ.

Однако, Министерство финансов РФ, усмотрев несоответствие данного письма законодательству РФ, отозвало его, отнеся данные выплаты к дополнительным денежным выплатам за выполнение государственного задания в фиксированном размере, в связи с чем, заработной платой эти выплаты не являются и не должны учитываться при исчислении средней заработной платы и для оплаты отпусков, поскольку такое расходование бюджетных средств квалифицируется, как нецелевое использование (Письмо Министерства финансов РФ от 19 июня 2006 года N 12-07-02/1983).

В свою очередь, Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования направил в адрес главных врачей лечебных профилактических учреждений разъяснение, в котором указал, что направляет для сведения письмо Министерства финансов РФ от 19 июня 2006 года, согласно которому дополнительные денежные выплаты медицинским работникам, оказывающим первую медико-санитарную помощь в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 года N 851, не должны учитываться при исчислении средней заработной платы и для оплаты отпусков.

Учитывая данные разъяснения МУЗ "Кромская центральная районная больница" произвело возврат Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования денежных средств, которые моли бы быть использованы поликлиникой на выплату заработной платы указанной категории медицинских работников в период нахождения их в очередных отпусках, на курсах повышения квалификации в иных периодов, в течение которых за работниками сохраняется средняя заработная плата.

В соответствии с п. 7 Правил предоставления в 2006 году субвенций из бюджета федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта российской федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 года N 851, в случае неиспользования в календарном месяце указанных средств учреждение здравоохранения возвращает в 10-дневный срок территориальному фонду обязательного медицинского страхования оставшиеся средства, а в случае невозврата в указанный срок средств территориальный фонд обязательного медицинского страхования имеет право их списания в бесспорном порядке с отдельного счета учреждения здравоохранения.

Согласно пункту 9 Порядка предоставления субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, утвержденного Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования N 133 от 30 декабря 2005 года, субвенции, не израсходованные за отчетный период (месяц), засчитываются фондом при последующем финансировании Территориального фонда и считаются авансовым платежом на указанные цели за следующий отчетный период в рамках одного финансового года.

Согласно справке Орловского территориального фонда обязательного медицинского страхования в 2006 году им получены из Федерального фонда обязательного медицинского страхования и направлены в МУЗ "Кромская центральная районная больница" средства на оплату выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в сумме 1344022 руб. 00 коп., из них использовано МУЗ "Кромская центральная районная больница" 1137687 руб. 00 коп., неиспользованные денежные средства ежемесячно возвращались на счет Орловского территориальному фонду обязательного медицинского страхования и учитывались Федеральным фондом ОМС при определении суммы субвенции на следующий месяц.

Из материалов дела следует, что прокуратура Кромского района обратилась в суд с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц об изменении порядка исчисления средней месячной заработной платы работников МУЗ "Кромская ЦРБ".

Решением мирового судьи судебного участка Кромского района от 10.01.2008 года исковые требования удовлетворены, и учреждение обязано при исчислении среднего месячного заработка медицинским работникам, на которых распространяется действие Постановлений Правительства РФ от 30.12.2005 года N 851 и от 28.12.2006 года N 825 , учитывать в соответствии с требованиями ст. 139 ТК РФ все виды выплат, предусмотренные системой оплаты труда, в том числе и выплаты, производимые в соответствии со ст. 10 ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на" 2006 и 2007 годы, также обязано произвести оплату очередных отпусков, листков временной нетрудоспособности и других выплат, зависящих от размера среднего месячного заработка работникам, на которых распространяется действие Постановления Правительства РФ от 28.12.2006 года N 825, с учетом стимулирующих надбавок, начиная с первых выплат в 2006 году по настоящее время в течение одного месяца с момента вступления решения в законную силу.

Решение мирового судьи вступило в законную силу 21.01.2008 года и на принудительное исполнение судебного акта был выдан исполнительный лист, по которому в Кромском РОСП возбуждено исполнительное производство N 54/12/342/3/2009 от 06.05.2008 года.

Согласно материалам дела сотрудникам медицинского учреждения в 2006 году были предоставлены отпуска, производилось начисление заработной платы и оплаты отпусков, однако сотрудникам больницы в результате недофинансирования не было выплачено 87 614 руб. 00 коп. В связи с отсутствием финансирования больницы на произведение данных выплат и наличием решения Мирового судьи судебного участка Кромского района, обязывающего истца произвести данные выплаты истец обратился в арбитражный суд с вышеуказанным иском.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования МУЗ "Кромская ЦРБ" подлежат удовлетворению в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 87 614 руб. 00 коп. убытков.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с настоящим Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса РФ).

Как правильно указал суд первой инстанции, предъявленные к взысканию истцом убытки представляют собой дополнительные расходы лечебного учреждения, связанные с увеличением среднего заработка работников в связи с ежемесячными доплатами в размере 10000 руб. и 5000 руб. в рамках выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи медицинским работникам, выполнявшим в 2006 году государственное задание. Эти дополнительные расходы медицинское учреждение обязано нести согласно решению суда.

Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи установлен Федеральным законом от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2006 году" и постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851, которым определены не только категории медицинских работников, получающих дополнительные выплаты, размер выплат, но и их назначение. Указанными нормативными актами не предусмотрено финансирование дополнительных расходов медицинских учреждений в связи с увеличением среднего заработка медицинских работников.

В связи с тем, что в составе субвенций, перечисляемых Фондом обязательного медицинского страхования в 2006 году, не были предусмотрены средства на возмещение расходов лечебных учреждений по выплате среднего заработка в соответствии со статьями 114, 139, 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации, у истца возникли убытки.

В то же время в соответствии с пунктом 3 Правил предоставления в 2007 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации медицинскими организациями, в которых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 (с учетом изменений от 01.12.2007), финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного пунктом 1 настоящих Правил, осуществляется с учетом предоставления медицинским работникам, указанным в пункте 1 настоящих Правил, гарантий, установленных статьей 114, частью четвертой статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в связи с бездействием органов государственной власти Российской Федерации, не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медицинскую помощь, работники которых выполняли в 2006 году государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи, на основании статей 15, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки истца подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции соглашается так же с выводом суда первой инстанции о том, что в удовлетворении исковых требований к Орловскому областному фонду обязательного медицинского страхования следует отказать.

Как правильно указал суд первой инстанции, согласно разделу 2 договора N 11 о выполнении учреждением здравоохранения муниципального образования, оказывающим первичную медико-санитарную помощь, государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи от 19 января 2006 года, заключенного между Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования и МЛПУ "ПоликлиникаN 3" фонд обязан рассматривать бюджетную заявку учреждения на предоставление средств на оплату дополнительной медицинской помощи и отчет учреждения об использовании средств на указанные цели и представлять в установленном порядке ежемесячно, до 20-го числа, в Федеральный фонд ОМС бюджетную заявку на предоставление в текущем месяце субвенции; осуществлять в установленном порядке ежемесячное перечисление учреждению средств на финансирование дополнительной медицинской помощи до конца месяца, в котором учреждением была подана бюджетная заявка на предоставление указанных средств. В случае неиспользования в календарном месяце указанных средств учреждение возвращает в 10-дневный срок фонду оставшиеся средства. В случае невозврата в указанный срок средств фонд имеет право их списания в бесспорном порядке с отдельного счета учреждения.

Из материалов дела следует, что Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования не были нарушены условия договора N 11 от 19 января 2006 года, так как Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования в 2006 году перечислил истцу субвенции на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи согласно бюджетным заявкам.

Возвращенные истцом Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования денежные средства не остались на счете фонда, а были засчитаны в последующих периодах финансирования. Кроме того, Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования, так же как и Федеральному фонду обязательного медицинского страхования выделялись субвенции из бюджета Российской Федерации, которые не могли быть использованы на оплату отпуска.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии оснований возлагать на Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования обязанность по возмещению истцу убытков.

Доводы Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, так как не основаны на нормах закона. По мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, в том, числе вывода суда о том, что в связи с бездействием органов государственной власти Российской Федерации, не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, убытки истца подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит. Обжалуемый судебный акт принят в соответствии с нормами материального и процессуального права, и основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2008 года по делу N А48-802/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

Ж.Н. Потихонина

Судьи

В.М. Баркова И.Г. Седунова