Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2008 г. N 07АП-1492/08

г. Томск

07 мая 2008 года

Дело N 07АП-1492/08

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 мая 2008 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующей Т.А. Кулеш,

судей: Е.А. Залевской, А.В. Солодилова,

при ведении протокола судебного заседания судьей А.В. Солодиловым

при участии в заседании:

от заявителя: С.Г. Костомарова, В.В. Сафронов, Л.Ю. Куранова, представитель заявителей А.Н. Ярошенко по доверенностям от 14.06.2007, от 18.06.2007,

от заинтересованного лица: А.И. Горячев по доверенности от 27.03.2008 N 24-732,

третье лицо - мэрия г. Новосибирска - без участия,

рассмотрев апелляционную жалобу с приложенными к ней документами,

поданную индивидуальными предпринимателями Сафроновым В. В., Костомаровой С. Г., Курановой Л. Ю., на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 23.01.2008г. по делу N А45-15180/07-59/128 (судья И.В. Попова)

по заявлению индивидуальных предпринимателей Сафронова В. В., Костомаровой С. Г., Курановой Л. Ю. к Департаменту транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска о признании незаконным отказа Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальные предприниматели Сафронов Виктор Викторович, Костомарова Светлана Геннадьевна, Куранова Лариса Юрьевна (далее - предприниматели) обратились в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением с дополнениями от 18.01.2008, к Департаменту транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска (далее - Департамент) о признании незаконным отказа в согласовании паспорта и обследовании дорожных условий автобусного маршрута N 1212 и об обязании Департамента утвердить комиссию для проведения обследования заказного маршрута, согласовать паспорт автобусного маршрута N 1212.

Решением арбитражного суда Новосибирской области от 23.01.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, предприниматели обратились в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просят его отменить, требования предпринимателей удовлетворить. Считают, что судом первой инстанции не исследованы все материалы дела, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы указали на то, что составление паспорта автобусного маршрута, схемы движения и опасных участков предпринимателями, как владельцами транспортных средств, и согласование с органами местного самоуправления является неотъемлемой частью организации перевозочного процесса, обеспечивающего безопасные условия перевозок пассажиров, однако ответчик 25.10.2007 отказал им в проведении обследования маршрута N 1212, ссылаясь на утвержденный план и реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта. Полагают, что данным отказом нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности по оказанию услуг по перевозке пассажиров.

В судебном заседании индивидуальные предприниматели и их представитель поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель Департамента в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, указанным в письменном отзыве. Просил решение суда от 23.01.2008г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность решения суда первой инстанции проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав участников судебного разбирательства, апелляционный суд находит решение Арбитражного суда Новосибирской области от 23 января 2008 года подлежащим отмене в части отказа в обследовании автобусного маршрута по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции 11.10.2007 индивидуальные предприниматели С.Г. Костомарова, В.В. Сафронов, Л.Ю. Куранова обратились в Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии г.Новосибирска с заявлениями об обследовании дорожных условий и согласовании паспорта автобусного маршрута N 1212 "Северо-Чемской жилмассив-Вокзал Новосибирск Главный" (путь следования: Северо-Чмеской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль), обслуживаемого автобусами малой вместимости типа ПАЗ. (л.д. 12,13).

Письмами от 25.10.07 N 24-2668 и N 24-2669, департамент отказал в согласовании паспорта и в проведении обследования маршрута N 1212 (л.д. 14,15).

Полагая, что отказы Департамента, изложенные в письмах от 25.10.2007 нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности предприниматели обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о законности и обоснованности обжалуемых отказов, учитывая то, что Департамент, исходя из наличия маршрута N 1212, обслуживаемого подвижным составом автобусами малой вместимости (ГАЗ), отказывая в согласовании паспорта маршрута N 1212 по тому же направлению "Северо-Чемской жилмассив-Вокзал Новосибирск- Главный", действовал в пределах своих полномочий, которые закреплены действующим законодательством.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции в части отказа в обследовании автобусного маршрута N 1212 ошибочными и несоответствующими фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Так, в соответствии с Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997г. N 2, владельцы автобусов обязаны осуществлять перевозки пассажиров на регулярных автобусных маршрутах при наличии паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков.

Согласно статье 21 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Пункт 20 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений к ведению местного самоуправления.

Согласно пункту 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (в редакции закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ) к компетенции городских администраций отнесены, в том числе, вопросы руководства муниципальными транспортными предприятиями и организациями, осуществление контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждения маршрутов и графиков движения местного транспорта, привлечения на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города.

Следовательно, исполнительные органы местного самоуправления организуют транспортное обслуживание населения в границах поселения и для выполнения указанной задачи городские администрации наделены соответствующими полномочиями.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам создания, согласования регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечения на них перевозчиков, а также в отношении согласования открытия регулярных маршрутов, разрабатываемых и обустраиваемых перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих контроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков), предусмотрены Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с изменениями и дополнениями), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176, другими нормативными правовыми актами, регулирующими безопасность дорожного движения и осуществление пассажирских перевозок.

Учитывая, что транспортное обслуживание населения осуществляется посредством открытия, изменения или закрытия маршрутов пассажирских перевозок, в том числе и коммерческих, то инициатива по их открытию может исходить как от органов местного самоуправления, так и от юридических лиц и предпринимателей.

При этом органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию, согласованию регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечению на них перевозчиков, а в отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно - правом согласования открытия таких маршрутов.

Из статьи 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР следует, что новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог, их обустройство соответствуют требованиям безопасности дорожного движения. При этом организация городских и пригородных маршрутов производится по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов (органами местного самоуправления).

Согласно пункту 1.1 решения Городского Совета от 27.06.2007 N 654 "О департаменте транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии города Новосибирска" департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии города Новосибирска является структурным подразделением Мэрии г. Новосибирска.

Одной из его функций является формирование муниципальной сети общественных пассажирских перевозок на территории г. Новосибирска.

Пунктами 2 и 3 статьи 10 Закона Новосибирской области N 112-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Новосибирской области" закреплено, что муниципальные маршруты регулярного сообщения формируют (открывают, закрывают, изменяют) органы местного самоуправления. Инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрута регулярного сообщения могут выступать органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Из пункта 5 статьи 10 данного Закона следует, что открытие и изменение маршрута удостоверяется паспортом маршрута, который составляется и утверждается органом местного самоуправления.

Понятия муниципального маршрута регулярного сообщения и паспорта маршрута даны в статье 4 Закона N 112-ОЗ. До утверждения паспорта маршрута перевозка пассажиров на маршруте не разрешается.

Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 8 Закона N 112-ОЗ формируют и ведут реестр маршрутов регулярного сообщения.

Следовательно, индивидуальные предприниматели, не заключившие договор об организации пассажирских перевозок с органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, имеют право осуществлять коммерческие пассажирские перевозки в соответствии с федеральным законодательством.

Деятельность по перевозке пассажиров осуществляется на основании лицензии (пункт 62 части 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ). Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) влечет ответственность, предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях РФ (ст. 14.1).

Имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют о том, что у предпринимателей В.В. Сафронова, С.Г. Костомаровой, Л.Ю. Курановой имеются лицензии на осуществление перевозки пассажиров (л.д. 53,56,59). Так же у предпринимателя С.Г. Костомаровой имеется договор с МУ "ЦУГАЭТ" на осуществление пассажирских перевозок по муниципальной маршрутной сети г. Новосибирска на условиях выполнения общественного коммерческого заказа, что подтверждается представленным договором N 172 от 23.04.2007г., из которого усматривается, что С.Г. Костомарова является перевозчиком. (л.д. 120).

Статьей 34 Конституции РФ определено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельностью.

Услуги по перевозке могут оказываться перевозчиком как в порядке осуществления им предпринимательской деятельности (перевозка желающих пассажиров по договору перевозки ст. 786 ГК РФ), так и по заказам любых лиц РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, учреждений, граждан и т.д.

Орган местного самоуправления не может запретить ездить перевозчику по муниципальным дорогам (за исключением случаев, установленных ФЗ "О безопасности дорожного движения"), поскольку в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 24 ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, п. 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ автомобильные дороги являются территорией общего пользования, соответственно любой владелец транспортного средства вправе ими пользоваться, в том числе, и перевозчик пассажиров.

Согласно пункту 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствует требованиям безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5.1. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией в соответствии с пунктами 4.15 - 4.19. Положения.

Пункты 4.17 и 4.18 данного Положения предусматривают по результатам обследования оформление акта, в котором даётся заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов. Акты обследования передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии по обследованию автобусных маршрутов, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута.

Пункт 4.19 Положения возлагает на органы исполнительной власти соответствующих территорий, по которым проходят автобусные маршруты, в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения, на основе представлений комиссий по обследованию автобусных маршрутов принимать решения о временном прекращении автобусного движения на этих маршрутах или о закрытии маршрута.

Из пункта 15 Приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981г. N 200 следует, что новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения.

В силу пунктов 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган

Как следует из материалов дела и не оспаривается ответчиком, мэрией г. Новосибирска в 2007 году не предпринимались действия по обследованию автобусного коммерческого маршрута N 1212 (используемого заявителями на протяжении нескольких лет автобусами малой вместимости типа ПАЗ), путь следования которого составляет: Северо-Чемской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль.

Ссылки Департамента на то, что указанный маршрут не является муниципальным и в связи с этим требования заявителей о проведении мероприятий по обследованию маршрута N 1212 не могут быть выполнены, по мнению суда апелляционной инстанции не основан на действующем законодательстве и противоречит ему.

Доводы представителя Департамента о том, что в ноябре 2005 года маршрут N 1212 был изменен и разделен на два маршрута - для автобусов особо малой вместимости (ГАЗ) остался маршрут N 1212, а для автобусов малой вместимости (ПАЗ) маршруту присвоен N 1312 (с изменением маршрута движения) и что основанием для такого разделения явились скоростные характеристики, которые у маршрутного такси выше, чем у автобусов, для суда апелляционной инстанции неубедительны, поскольку опровергаются имеющимся в материалах дела реестром маршрутов общественного пассажирского транспорта г. Новосибирска (утвержден 30.09.2007г. приказом N 143), из которого следует, что маршрут N1312 обслуживают автобусы АГТ (автобусы городского типа), а не ПАЗ (л.д.109).

Таким образом, ответчик не доказал законность принятого отказа в обследовании автобусного маршрута N 1212 и данный отказ нарушает свободу предпринимательской деятельности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, т.е. оказания услуг по перевозке пассажиров, а выводы суда первой инстанции в этой части не соответствуют обстоятельствам дела (п.3 ч.1 ст.269 АПК РФ), в связи с чем решение суда по пункту 1 (в обследовании автобусного маршрута N 1212) и пункту 3 (в части произвести обследование автобусного маршрута N 1212 и выдать акт) требований заявителей подлежит отмене с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении заявления индивидуальных предпринимателей Сафронова Виктора Викторовича, Костомаровой Светланы Геннадьевны, Курановой Ларисы Юрьевны.

Вместе с тем, выводы суда первой инстанции по пункту 2 и 4 требований являются законными и обоснованными, основанными на полном выяснении обстоятельств дела и правильном применении норм материального права и оснований для отмены решения суда в этой части не имеется.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что маршрутная сеть общественного пассажирского транспорта г. Новосибирска закреплена в Реестре, утвержденном приказом Департамента от 30.09.2005г. N 143 с изменениями на 01.06.2007г., и путь следования автобусного маршрута N 1212 изменен и проходит по другим улицам с использованием автобусов ГАЗ. Паспорт маршрута - это документ, удостоверяющий маршрут регулярного сообщения, содержащий сведения о маршруте и организации движения транспортных средств на маршруте. Открытие и изменение маршрута регулярного сообщения удостоверяется паспортом маршрута.

Привлечение перевозчиков к выполнению регулярных пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения осуществляется на основании договоров об организации пассажирских перевозок, которые заключаются по результатам конкурса на право заключения такого договора либо на условиях временной работы на срок не более 1 года в установленных случаях.

На момент подачи заявления маршруты N 1212 и N 1312 включены в реестр. По результатам конкурса от 03.07.2006г. (протокол N 19) маршрут N 1312 обслуживают два перевозчика, маршрут N 1212 обслуживается автобусами особо малой вместимости (ГАЗ).

Поскольку целью обращения заявителей в Департамент явилось желание открыть маршрут регулярного сообщения, существовавший до разделения маршрута N 1212 на два других маршрута и, который действовал до изменения пути следования движения, на котором предприниматели работали, то до решения вопроса о согласовании паспорта ранее действовавшего маршрута необходимо утвердить в органах УГИБДД схему движения и опасных участков автобусного маршрута (имеющаяся в материалах дела схема утверждена 11.07.2006г.), решить вопрос с органами местного самоуправления по формированию данного маршрута регулярного сообщения.

Вывод суда об отсутствии необходимости в открытии нового маршрута не подтвержден доказательствами и преждевременен. Однако этот вывод не повлиял на вынесенное по существу правильное решение суда в части требований заявителей по пунктам 2 и 4.

Требования заявителей в части нумерации автобусного маршрута также не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку в реестре в настоящее время имеется маршрут с номером 1212.

В связи с тем, что заявленные требования удовлетворены частично, с Департамента транспорта и дорожно - благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ подлежит взысканию в пользу предпринимателей госпошлина за рассмотрение дела в суде первой инстанции (по 50 руб.) и за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции (по 25 руб.), а всего в размере по 75 рублей каждому.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 269, пункта 3 части 1 статьи 270, статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 23.01.2008 отменить в части признании незаконным отказа в обследовании дорожных условий автобусного маршрута N 1212 "Северо-Чемской жилмассив - вокзал Новосибирск Главный" по пути следования: Северо-Чемской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль и в части обязания провести обследование автобусного маршрута и выдачи акта.

Признать незаконным отказ Департамента транспорта и дорожно - благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска в обследовании автобусного маршрута "Северо-Чемской жилмассив - вокзал Новосибирск Главный" (путь следования: Северо-Чемской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль), обслуживаемого автобусами малой вместимости типа ПАЗ.

Обязать Департамент транспорта и дорожно - благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска провести обследование автобусного маршрута "Северо-Чемской жилмассив-вокзал Новосибирск Главный" (путь следования: Северо-Чемской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль) и выдать акт обследования.

Взыскать с Департамента транспорта и дорожно - благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска в пользу предпринимателей Сафронова Виктора Викторовича, Костомаровой Светланы Геннадьевны и Курановой Ларисы Юрьевны госпошлину в размере по 75 рублей каждому. Выдать исполнительные листы.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуальных предпринимателей Сафронова Виктора Викторовича, Костомаровой Светланы Геннадьевны и Курановой Ларисы Юрьевны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующая

Т.А. Кулеш

Судьи

С.А. Зенков А.В. Солодилов