Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2008 г. N 02АП-438/2008

28 февраля 2008 г.

Дело N А31-3173/2007

Резолютивная часть постановления оглашена 27 февраля 2008 г.

полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2008 г.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Самуйлова С.В.,

судей Губиной Л.В., Поляковой С.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Самуйловым С.В.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы:

ответчика - муниципального образования городского округа города Костромы;

истца - Костромского областного отделения Общероссийской общественной организации "Российская общественная организация инвалидов войн и военных конфликтов" Производственный участок N 1,

на решение Арбитражного суда Костромской области от 19 декабря 2007 г. по делу N А31-3173/2007, принятое судом в составе судьи Семенова А.И.,

по иску Костромского областного отделения общероссийской общественной организации "Российская общественная организация инвалидов войн и военных конфликтов" Производственный участок N 1

к муниципальному образованию городского округа города Костромы;

Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

третьи лица:

Департамент финансов Костромской области;

Управление федерального казначейства по Костромской области;

Финансово-казначейское управление администрации города Костромы;

Муниципальное унитарное предприятие "Информационно-рассчетно-кассовый центр по обслуживанию коммунальных платежей"

о взыскании 741941 руб. 54 коп.,

УСТАНОВИЛ

Костромское областное отделение Общероссийской общественной организации "Российская общественная организация инвалидов войн и военных конфликтов" Производственный участок N 1 (далее Общественная организация) обратилось в арбитражный суд Костромской области с иском к муниципальному образованию городского округа города Костромы (далее муниципальное образование, город Кострома) и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации с требованием о взыскании 741941 руб. 54 коп. - убытков, связанных с предоставлением субсидий малоимущим гражданам при оплате коммунальных услуг за период с ноября 2004 г. по октябрь 2006 г. включительно.

Из искового заявления следует, что истцом оказывались услуги населению по снабжению теплом, горячей и холодной водой. При этом субсидии малоимущим гражданам предоставлялись за счет собственных средств истца и впоследствии не в полном объеме компенсированы из средств соответствующего бюджета. Поскольку обязанность по возмещению этих затрат лежит на бюджетах разных уровней, исковые требования заявлены как к Российской Федерации, так и к муниципальному образованию.

Истец в суде первой инстанции уточнил требования и по тем же основаниям просил взыскать убытки от предоставления населению субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг за счет казны публично-правовых образований:

с муниципального образования "Городской округ город Кострома":

- 85260 руб. 60 коп. - за период с ноября по декабрь 2004 г.,

- 432263 руб. 42 коп. - за период с октября по декабрь 2005 г.;

с Российской Федерации:

- 148593 руб. 67 коп. - за период с ноября по декабрь 2004 г.

Определениями суда от 25 сентября 2007 г. о замене ответчика Финансово-казначейское управление администрации города Костромы заменено на муниципальное образование городского округа города Костромы и привлечено в качестве третьего лица.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 19 декабря 2007 г. иск удовлетворен частично. С муниципального образования городского округа города Костромы за счет казны в пользу истца взыскано 517524 руб. 02 коп. В отношении Российской Федерации в удовлетворении исковых требований отказано.

Суд исходил из того, что убытки вызваны недостаточностью финансирования из казны муниципального образований, поскольку в городе Костроме были установлены собственные стандарты по оплате коммунальных услуг и они существенно ниже федеральных и областных. Факты недостаточности финансирования со стороны областного и федерального бюджета не нашли своего подтверждения в суде первой инстанции.

Не согласившись с принятым решением, муниципальное образование городского округа города Костромы и Общественная организация обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Муниципальное образование просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что судом неправомерно удовлетворены требования в части, касающейся размера взысканной суммы за 2004 г. Сумма, подлежащая возмещению за счет бюджета города за 2004 г. Костромы должна составлять 72254 руб. 85 коп., то есть в расчете не должен учитываться НДС. Оставшаяся часть убытков за 2004 г. должна возмещаться за счет федерального бюджета, так как Российская Федерация, обязав субъекты федерации и муниципальные образования предоставить гражданам жилищные субсидии, не обеспечила в полном объеме финансирование этих расходов. Убытки за 2005 г. могли подлежать взысканию за счет бюджета г. Костромы, но истцом не доказано, что они возникли исключительно по причине занижения стандартов оплаты коммунальных услуг в г. Костроме. Кроме того, из областного бюджета городу было выделено недостаточно средств на покрытие убытков предприятиям, оказывающим коммунальные услуги.

Общественная организация на согласна с решением в части, касающейся отказа во взыскании убытков с Российской Федерации и потребовала в апелляционной жалобе в этой части решение отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению Общественной организации, решение суда в этой части необоснованно, так как даже при том условии, что бюджетные обязательства всех уровней были бы выполнены, денег на возмещение убытков не хватило, то есть выделенных средств было изначально недостаточно. В связи с изложенным, недостающие средства должны быть взысканы из казны Российской Федерации.

Третье лицо - Департамент финансов Костромской области - в отзыве на апелляционную жалобу решение суда первой инстанции просило оставить без изменения.

Прочие лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционные жалобы в суд не представили.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области от 19 декабря 2007 г. проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и третьи лица явку своих полномочных представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания, согласно почтовым уведомлениям, извещены надлежащим образом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 286, пунктом 1 статьи 123, пунктами 3,5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы заявителей рассмотрена в отсутствии представителей указанных лиц.

Исследовав представленные доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат, в силу следующего.

Арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решений только в обжалуемой части.

Предметом иска Общественной организации явилось взыскание убытков, возникших в результате предоставления в ноябре-декабре 2004 и в октябре-декабре 2005 г. малоимущим гражданам льгот по оплате коммунальных услуг.

Правовым основанием заявленных требований истец указывал статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что 1 ноября 2004 г. истец заключил договор N 35 с муниципальным образованием г. Костромы в лице казны муниципального образования (Управление) и МУ "Служба муниципального заказа по ЖКХ" (Контролирующая организация), согласно которому Общественная организация (Поставщик) взяла на себя обязательства обеспечивать с 1 ноября 2004 г. бесперебойную поставку тепловой энергии для целей отопления и горячего водоснабжения населения г. Костромы.

Согласно пунктам 1.3, 2.3, 3.1-3.3 договора Поставщик предоставлял Контролирующей организации документы, подтверждающие фактически поставленный объем тепловой энергии. Последняя в свою очередь после проверки и согласования направляла в Управление расчет на возмещение дотаций на возмещение разницы в тарифах, установленных для населения, и тарифах, установленных для поставщика. Управление производит Поставщику возмещение предоставленных населению компенсации, субсидий, дотаций.

1 ноября 2004 г. те же стороны заключили договор аналогичного содержания по оказанию Поставщиком услуг по водоснабжению.

В тот же день истец заключил договор на расчетно-кассовое обслуживание N 29 с МУП г. Костромы "Информацйионно-расчетно-кассовый центр по обслуживанию коммунальных платежей". При этом последнее взяло на себя обязательства по ведению расчетов за предоставленные истцом коммунальные услуги, в том числе по предоставленным льготам и субсидиям с разбивкой по уровням бюджетов, по фактически полученным платежам, по перечисленным денежным средствам, направленным на возмещение расходов, связанных с реализацией льгот.

1 января 2005 г. по дополнительному соглашению N 1 к договору N 31 от 1 ноября 2004 г. предусматривалась обязанность Управления по перечислению Поставщику субсидий на возмещение разницы в тарифах по горячему водоснабжению и тепловой энергии.

27 декабря 2006 г. по дополнительному соглашению N 1 к договору N 36 от 1 ноября 2004 г. предусматривалась обязанность Управления по возмещению Поставщику убытков, образовавшихся в результате предоставления услуг по поставке холодной воды.

Факт и объем предоставленных истцом услуг по снабжению населения теплом, горячей и холодной водой сторонами не оспаривался. Стороны не оспаривали правомерность и размер предоставленных истцом скидок для малоимущих граждан по оплате указанных услуг, а также то обстоятельство, что скидки фактически являлись для истца неполученными доходами, компенсируемыми впоследствии из бюджетов разных уровней. Некомпенсированная часть выпавших доходов составила убытки истца.

Как из материалов дела, так и из апелляционных жалоб следует, что по существу спор касался определения надлежащего ответчика.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, под которыми в частности понимаются неполученные доходы, которое это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

В соответствии со статьями 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерацией, казны соответствующего субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Решая вопрос о возмещении убытков за 2004 г. суд исходил из следующего.

В соответствии со статьями 1, 3, 7 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" малоимущим семьям и гражданам оказывается социальная помощь, в том числе в виде субсидий. Под субсидией понимается имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг.

Согласно статьям 5 и 12 указанного закона источниками оказания государственной социальной помощи являются средства бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации и местного. В случае недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов такие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополнительных источников. Органы местного самоуправления осуществляют оказание государственной социальной помощи в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

Согласно статьям 15.2-15.4 действовавшего до 1 января 2005 г. Закона Российской Федерации от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" граждане осуществляли оплату жилья и коммунальных услуг в пределах нормативов потребления коммунальных услуг по установленным ценам и тарифам. Размер оплаты не должен был превышать установленный федеральный стандарт максимально допустимой доли расходов совокупном доходе семьи. Сумма превышения максимально допустимых размеров подлежала компенсации в виде субсидии. Размер субсидии рассчитывался, помимо прочего, исходя из устанавливаемых в соответствии со стандартами оплаты коммунальных услуг тарифов на коммунальные услуги. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливали порядок и условия предоставления субсидий на территории соответствующего региона. Возмещение затрат, связанных с предоставлением гражданам указанных субсидий, осуществлялось за счет средств местных бюджетов и передаваемой им на эти цели финансовой помощи соответственно из вышестоящих бюджетов. При этом объем помощи устанавливался законами о бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год.

Финансовая помощь из федерального бюджета на оплату коммунальных услуг в части, непокрываемой за счет вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, могла предоставляться в форме дотаций на возмещение этих расходов, при этом в законе прямо указывалось на частичное возмещение (статья 15.3 Закона "Об основах федеральной жилищной политики").

Предоставленные льготы возмещались в полном объеме за счет средств федерального бюджета только в случаях, указанных в статье 15.6 указанного закона. Предоставление льгот малоимущим гражданам в число этих случаев не входит.

Статьями 46 и 51 Федерального закона от 23.12.2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" установлены размеры дотаций, выделяемых из Фонда софинансирования социальных расходов в 2004 г., в размере 6300000 тыс. руб.

В соответствии с приложением 1 действовавших в 2004 г. Правил предоставления из Фонда софинансирования социальных расходов дотаций на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов Российской Федерации, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.04.2003 г. N 179) в 2004 г. уровень дотаций Костромской области установлен в размере 18 %.

Костромской области из Фонда в 2004 г. выделено 6364000 руб.

В соответствии со ст.39 и приложением 10 к Закону Костромской области N 171-ЗКО от 03.03.2004 г. "Об областном бюджете на 2004 г." в 2004 году из указанных средств г. Костроме выделено 893700 руб.

На основании исследованных в судебном заседании доказательств суд первой инстанции пришел к выводу, что обязательства Российской Федерации в объеме запланированных средств на 2004 г. выполнены полностью. При этом судом учтено, что законодательство гарантировало лишь частичное возмещение из федерального бюджета расходов на субсидирование малоимущих граждан.

Согласно приложению 8 к Закону Костромской области "Об областном бюджете на 2004 год" средства на компенсацию затрат, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату коммунальных услуг, были учтены в графе "ЖКХ" в сумме 394937 тыс. руб.

Объем финансовой помощи на компенсацию затрат, связанных с предоставлением населению жилищных субсидий для г. Костромы, составил 20878 тыс.руб., что подтверждается письменными объяснениями и расчетами, представленными Департаментом финансов Костромской области.

Из письменного отзыва на исковое заявление от Финансово-казначейского управления администрации г. Костромы видно, что сумма фактически начисленных населению субсидий в 2004 году составила 36765650 руб.16 коп. В то же время, на финансирование субсидий в 2004 году муниципальным образованием направлено только 4789 руб.

На этом основании суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о том, что размер фактически предоставленных городом Кострома субсидий в 2004 г. значительно меньше размера средств, предусмотренных в спорный период в федеральном и областном бюджетах и выделенных на эти цели городскому бюджету.

Суд первой инстанции также принял во внимание тот факт, что областные и федеральные стандарты уровня платежей граждан за коммунальные услуги одинаковы (постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2003 г. N 522 "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 г." ; постановление губернатора Костромской области от 22.12.2003 г. N 720 "О региональных стандартах оплаты жилья и предоставления коммунальных услуг на территории Костромской области в 2004 г."). Напротив, местные стандарты ниже федеральных и региональных (решение Думы г. Костромы от 28.01.2003 г. N3 "Об оплате жилищно-коммунальных услуг населением города Костромы").

Ввиду изложенного, по расчетам Департамента финансов Костромской области общая сумма субсидий, подлежащая возмещению исключительно за счет собственных доходов бюджета города Костромы, составила 13404300 руб.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанная часть расходов на компенсацию убытков должна возмещаться за счет средств бюджета муниципального образования в связи с установлением в г. Костроме собственных стандартов по оплате коммунальных услуг ниже федеральных и областных. В силу изложенного исковые требования, касающиеся задолженности бюджета муниципального образования за 2004 г. удовлетворены полностью, а в удовлетворении требований к Российской Федерации отказано.

Как видно из апелляционной жалобы, данные выводы суда заявителем по существу не оспариваются.

Довод заявителя о необходимости уменьшения размера взыскиваемых убытков на сумму НДС оценен судом первой инстанции и обоснованно отклонен как не подтвержденный документальными доказательствами и расчетами.

Решая вопрос о возмещении убытков за 2005 г. суд первой инстанции исходил из того, что с 1 марта 2005 г. вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации.

Согласно статье 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан за счет средств соответствующих бюджетов могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в порядке и на условиях, установленных законодательством.

Согласно статье 159 этого же кодекса в целом сохранено право граждан на субсидирование затрат на оплату ими коммунальных услуг в случаях, установленных в законе. Финансирование расходов на предоставление субсидий с 2005 г. осуществляется из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. На эти цели субъектам Российской Федерации из федерального бюджета может передаваться финансовая помощь, рассчитанная исходя из федеральных стандартов, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Размер субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации рассчитывается исходя из статистической информации о распределении населения муниципального образования относительно уровней среднедушевых доходов и из региональных стандартов.

Судом первой инстанции установлено, что в 2005 г. городом Кострома применялись более низкие стандарты для начисления субсидий, чем региональные. На основании этих стандартов производился расчет субсидий. Вывод сделан на основании Постановления губернатора Костромской области от 24.02.2005 г. N 79 (утвердившего Порядок предоставления и учета средств на предоставление субвенций из областного бюджета местным бюджетам для выплаты гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на 2005 г.); Постановления губернатора Костромской области от 15.11.2004 г. N 655 "О региональных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на территории Костромской области в 2005 году"; Решения Думы г. Костромы от 24.03.2005 г. N 9 "Об оплате жилищно-коммунальных услуг населением на территории города Костромы".

По данным Департамента финансов Костромской области потребность бюджета г. Костромы на расходы по субсидированию граждан составляла 26831 тыс.руб.

В то же время, в соответствии со статьей 29.1 и приложением N 10 к закону Костромской области от 30 декабря 2004 г. N 233-ЗКО "Об областном бюджете на 2005 г." городу Костроме для выплаты гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в 2005 году предусмотрено 29570 тыс.руб., то есть больше, чем требовалось.

Фактически из областного бюджета городу Костроме перечислено за 2005 год 29570 тыс. руб.

Как указало финансово-казначейское управление г. Костромы в отзыве на исковое заявление в бюджете города на 2005 г. было предусмотрено на выплаты гражданам субсидий 34570 тыс. руб. (в т.ч. 29570 тыс.руб. - субвенции из областного бюджета). Исполнено за 2005 г. - 29947,7 тыс.руб. (в т.ч. 29570 тыс.руб. - субвенции из областного бюджета; 377,8 тыс.руб. - собственные средства). Расчет субвенций произведен в соответствии с требованиями законодательства (пункт 10 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, областные, а как следствие и федеральные обязательства, за 2005 г. выполнены в полном объеме.

Согласно пункту 11 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления вправе применять при расчете субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии. Дополнительные расходы на предоставление указанных в настоящей части субсидий финансируются за счет средств местного бюджета.

Поскольку фактические обстоятельства, установленные судом, соответствовали положениям этой нормы, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что дополнительные расходы должны компенсироваться из бюджета города Костромы.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства и обоснованно пришел к выводу, что при изложенных выше обстоятельствах убытки Общественной организации возникли по причине занижения стандартов оплаты коммунальных услуг в г. Костроме и поэтому должны быть возмещены за счет казны муниципального образования городского округа города Костромы, а требования к Российской Федерации удовлетворению не подлежали ввиду их необоснованности и недоказанности.

Основания для признания данного вывода суда неправильным у апелляционного суда отсутствуют.

Доводы апелляционных жалоб всецело опровергаются изложенными выше выводами.

Ссылка на пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в данном случае необоснованна, поскольку судом установлено, что городу Костроме из бюджетов более высокого уровня выделялись средства на возмещение убытков организациям, предоставляющим коммунальные услуги. Полное возмещение расходов на субсидирование малоимущих граждан за счет федерального бюджета законодательством не установлено. Задолженность в значительной степени обусловлена решениями органов местного самоуправления муниципального образования.

Нормы материального права Арбитражным судом Костромской области применены правильно; нарушений норм процессуального права, являющихся, согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, безусловным основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не допущено.

Согласно статьям 333.16-333.18, 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации муниципальное образования городского округа города Костромы является плательщиком государственной пошлины, размер которой составляет 1000 рублей.

В соответствии со статьями 64 и 333.41 Налогового кодекса Российской Федерации по ходатайству истца суд предоставил ему отсрочку по уплате государственной пошлины до рассмотрения апелляционной жалобы.

Поскольку данное постановление принято не в пользу заявителя апелляционной жалобы, то согласно статьям 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы возлагаются на него же.

Учитывая небольшой размер государственной пошлины, суд отказывает заявителю в удовлетворении ходатайства об ее уменьшении.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Костромской области от 19 декабря 2007 г. по делу N А31-3173/2007 оставить без изменения, а апелляционные жалобы муниципального образования городского округа города Костромы и Костромского областного отделения Общероссийской общественной организации "Российская общественная организация инвалидов войн и военных конфликтов" Производственный участок N1 - без удовлетворения.

Взыскать с муниципального образования городского округа города Костромы в доход федерального бюджета 1000 рублей государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы. Выдать исполнительный лист.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Самуйлов С.В.

Судьи

Губина Л.В. Полякова С.Г.