Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 апреля 2003 г. N КА-А40/1698-03 МАП РФ управомочен осуществлять антимонопольное регулирование в форме контроля актов и действий федеральных органов исполнительной власти на рынке финансовых услуг, рассматривать дела о совершенных ими нарушениях антимонопольного законодательства и принимать по ним решения (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 4 апреля 2003 г. N КА-А40/1698-03
(извлечение)

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (далее ФКЦБ России) обратилась в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным решения Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее МАП России) от 06.09.02 по делу N 212/433-02 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 18.10.02. оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда от 23.12.02, иск удовлетворен.

В кассационной жалобе МАП России просит принятые по делу судебные акты отменить, указывая на неправильное применение арбитражным судом ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), ст.ст. 12, 22, 29, 30 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". По мнению МАП России, вывод суда об отсутствии у МАП России компетенции по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг в отношении ФКЦБ России и принятию решения по фактам выявленных нарушений не соответствует ст. 12, 30 Федерального закона "О защите конкуренции па рынке финансовых услуг".

В отзыве на кассационную жалобу ФКЦБ России, считая правомерными выводы суда об отсутствии у МАП России полномочий по принятию решений и нарушению МАП России при издании обжалуемого акта процедуры принятия решения, просит оставить обжалуемые акты без изменения.

В судебном заседании представитель МАП России поддержал доводы и требования кассационной жалобы, представитель ФКЦБ России возражал против удовлетворения жалобы как необоснованной.

Проверив правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права обсудив доводы жалобы и возражения на нее суд кассационной инстанции считает, что решение и постановление по делу подлежат отмене в связи с нарушением судами норм процессуального права и неправильным применением норм материального права.

Решением МАП России от 06.09.02 по делу N 212/433-02 о нарушении антимонопольного законодательства в действиях ФКЦБ России установлено нарушение ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", запрещающей федеральным органам исполнительной власти принимать нормативные акты и (или) совершать действия, направленные на ограничение конкуренции и (или) необоснованно ущемляющие интересы финансовых организаций. Антиконкурентными признаны положения постановления ФКЦБ России от 18.07.01 N 14, зарегистрирован в Минюсте 15.08.01 N 2878. в части внесения изменений в акты ФКЦБ России, касающиеся установления для регистраторов в качестве лицензионных требований и условий требования об обязательном ведении регистратором по истечении 6 месяцев с момента получения лицензии реестров не менее пятидесяти эмитентов с числом владельцев именных ценных бумаг более 500 у каждого, а также постановления от 18.07.01 N 15 в части установления для регистраторов норматива достаточности собственных средств с 01.01.04 в размере 15 млн. рублей, с 01.01.05 в размере 30 млн. рублей.

Признавая недействительным акт антимонопольного органа, арбитражный суд исходил из того, что МАП России не предоставлены полномочия по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении ФКЦБ России и принятию по результатам рассмотрения дела решений об установлении в действиях ФКЦБ России нарушений антимонопольного законодательства. Суд пришел к выводу, что, принимая решение о нарушении ФКЦБ России антимонопольного законодательства, МАП России незаконно использовал процедуру принятия решения, предусмотренную приказом МАП России от 15.09.00 N 707. зарегистрирован в Минюсте России 26.01.01 N 2550, а также не доказал и судебном заседании нарушение ФКЦБ России ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" при издании постановлений от 18.07.01 N 14 и 15.

Вместе с тем, с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций о незаконности акта МАП России согласится нельзя.

Согласно ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" при осуществлении антимонопольного контроля МАП России вправе осуществлять полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. К таким полномочиям федерального антимонопольного органа относится рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства и принятие по ним решений в пределах своей компетенции (ст. 30 закона).

Совершение федеральным органом исполнительной власти действий и принятие актов, запрещенных ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", является нарушением антимонопольного законодательства, в связи с чем МАП России как компетентный орган по установлению фактов нарушений антимонопольного законодательства (абз. 6 п. 2 ст. 22 закона) вправе рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства и принимать по ним решения. Также антимонопольный орган вправе давать в любой форме рекомендации (предложения) федеральным органам исполнительной власти по проведению мероприятий, направленных на развитие конкуренции на рынке (абз. 3 п. 2 ст. 22 закона).

Довод судебных инстанций о том, что согласно ст. 21 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" ФКЦБ России совместно с МАП России осуществляет антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг, в связи с чем действия и акты ФКЦБ России не могут быть рассмотрены МАП России на предмет соблюдения органом по рынку ценных бумаг антимонопольного законодательства, необоснован.

Статья 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", нарушение которой установлено МАП России в действиях ФКЦБ России, содержит общий для всех федеральных органов исполнительной власти запрет совершать антиконкурентные действия. В силу всеобщего и прямого указания ст. 12 закона МАП России как eдинcтвeнный орган власти наделенный Федеральным законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (ст. 30 закона), полномочием осуществлять антимонопольное регулирования в форме контроля актов и действий органов исполнительной власти на рынке финансовых услуг, вправе проверить действия и акты любых федеральных органов исполнительной власти, в том числе и указанных в ст. 21 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".

В связи с этим, также необоснован вывод суда о незаконности рассмотрения дела МАП России по процедуре, установленной приказом МАП России от 15.09.00 N 707, зарегистрирован в Минюсте России 26.01.01 N 2550, как не регулирующего спорные правоотношения.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии доказательств нарушения ФКЦБ России требований антимонопольного законодательства сделан без учета требований норм материального и процессуального права.

Из обстоятельств дела следует, что МАП России установил в действиях истца нарушение ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Статья 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" запрещает федеральным органам исполнительной власти принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию и (или) ущемляющие интересы финансовых организаций.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ орган, акт которого обжалуется, обязан доказать наличие установленных законом или нормативными актами обстоятельств, послуживших основанием принятия обжалуемого акта.

Как установлено судом, МАП России связывает применение ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" с тем обстоятельством, что сформулированные в постановлениях ФКЦБ России от 18.07.02 N 14, 15 требования к регистраторам не основаны на законе, в связи чем создают необоснованные препятствия осуществлению предпринимательской деятельности на рынке финансовых услуг и ущемляют экономические интересы регистраторов.

Суд указанные обстоятельства при принятии решения во внимание не принял.

Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Указанная статья закона запрещает государственное регулирование экономической деятельности без соблюдения принципа недопустимости произвольного, не основанного на законе, ограничения гражданских прав. То есть, в соответствующих федеральных законах должны быть прямо указаны те ограничения предпринимательской деятельности, которые обязано соблюдать лицо, уже получившее лицензию. В связи с этим, федеральный орган исполнительной власти вправе указывать в своих актах в том числе нормативных только те ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, которые уже установлены федеральным законом.

С учетом указанного требования закона и позиции МАП России арбитражный суд не проверил, каким федеральным законом в качестве требования для осуществления деятельности регистратора установлена обязанность регистратора вести реестры не менее пятидесяти эмитентов с числом владельцев именных ценных бумаг более 500 у каждого, а также требование о наличии у регистратора такого количества эмитентов не позднее 6 месяцев с момента получения лицензии.

Не проверены судом также доводы МАП России об отсутствии экономической обоснованности предусмотренных для регистраторов постановлением ФКЦБ России от 18.07.01 N 15 нормативов достаточности собственных средств с 01.01.04 в размере 15 млн. рублей, с 01.01.05 в размере 30 млн. рублей. В результате суд не выяснил, соответствуют ли указанные положения акта ФКЦБ России императивным требованиям ч. 2 ст. 1 ГК РФ о допустимости ограничения гражданских прав только в той мере в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, чем подтверждается обоснованность приведенных в акте ФКЦБ России нормативов достаточности собственных средств.

При таких обстоятельствах решение и постановление подлежат отмене как незаконные. При новом рассмотрении суду необходимо правильно определить обстоятельства, имеющие значение для дела, и лиц которые должны доказывать те или иные обстоятельства, проверить законность акта антимонопольного по существу с учетом требований ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и ст. 1 ГК РФ, подтвердив свои выводы об обстоятельствах дела ссылкой на доказательства, находящиеся в материалах дела.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 284-289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение от 18 октября 2002 г. и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы от 23 декабря 2002 г. по делу А40-30403/02-92-174 отменить, дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.