Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2008 г. N 02АП-3511/2008

02 октября 2008 г.

Дело N А31-948/2008-20

(объявлена резолютивная часть).

06 октября 2008 года

(изготовлено постановление в полном объеме)

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Караваевой А.В., Буториной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Лысовой Т.В.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Кострома

на решение Арбитражного суда Костромской области от 21.07.2008 по делу N А31-948/2008-20, принятое судом в составе судьи Мофы В.Д.

по заявлению некоммерческой организации территориального отраслевого объединения работодателей "Союз пассажирских перевозчиков"

к администрации города Костромы,

третье лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

об оспаривании действий органа местного самоуправления, понуждении заключить договор и согласовать расписание движения,

установил:

Некоммерческая организация территориального отраслевого объединения работодателей "Союз пассажирских перевозчиков" (далее - заявитель, НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков") обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным воспрепятствования к осуществлению предпринимательской деятельности на маршрутах N N 13, 21, 65, выразившегося в не подписании администрацией города Костромы (далее - ответчик, Администрация) договора и не утверждении расписания движения, признании незаконным безосновательного допуска на маршрут иных хозяйствующих субъектов при отказе в осуществлении такой же деятельности, о понуждении Администрации заключить с организацией договоры на право осуществления перевозок и утвердить расписание движения.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции заявитель отказался от требования о признании незаконным безосновательного допуска на маршрут иных лиц.

В качестве третьего лица к участию в деле привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - УФАС РФ по Костромской области).

Решением суда первой инстанции от 21.07.2008 отказ Администрации от 11.06.2008 от заключения договоров с НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" на осуществление регулярных пассажирских перевозок по маршрутам N N 13, 21, 65 признан незаконным. На ответчика возложена обязанность по заключению с заявителем договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок по маршрутам NN 13, 21, 65 и утверждению расписания движения транспортных средств по данным маршрутам. С Администрации в пользу НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 руб.

Не согласившись с вынесенным решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя. Администрация указывает на то, что вывод суда об отсутствии установленного минимально-необходимого уровня транспортного обслуживания населения противоречит материалам дела, а именно: представленному ответчиком техническому отчету по обработке результатов обследования пассажиропотока по городской маршрутной сети в городе Костроме за 2007 год, и фактическим обстоятельствам дела. Судом не проверено наличие у НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" документов, предусмотренных разделом 2 Положения о коммерческих перевозках пассажиров автобусами и маршрутными такси в городе Костроме, утвержденного постановлением администрации г. Костромы от 19.07.2000 N 2813 (далее - Положение о коммерческих перевозках).

Кроме того, Администрация обращает внимание на отсутствие в действующем законодательстве нормы, обязывающей ее заключить договор на осуществление пассажирских перевозок и не привлечение судом к участию в деле предпринимателей, которые в настоящее время осуществляют перевозки на маршрутах N N 13, 21, 65 на основании соответствующих договоров, несмотря на то, что решение об обязании заключить аналогичный договор с заявителем затрагивает их права и законные интересы.

В отзыве на апелляционную жалобу НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" возражает против доводов ответчика, полагает, что результаты обследования пассажиропотока носят рекомендательный характер, минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания в порядке, установленном Законом Костромской области от 28.04.2007 N 145-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" (далее - Закон) не утвержден. По мнению заявителя, необходимость в привлечении иных перевозчиков к участию в деле отсутствует, поскольку НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" фактически не прекращал осуществление пассажирских перевозок по маршрутам NN 13, 21, 65, и с вступлением решения суда в законную силу ситуация на рынке транспортных услуг не изменится. Заявитель считает, что права Администрации как субъекта, обладающего властно-распорядительными полномочиями, в части свободы договора ограничены статьей 8 Конституции Российской Федерации и статьями 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В отзыве на апелляционную жалобу УФАС РФ по Костромской области указывает на то, что участие антимонопольных органов в судебных делах в качестве третьих лиц не предусмотрено действующим законодательством.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании апелляционного суда объявлялся перерыв с 25.09.2008 до 02.10.2008.

Лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения дела и перерыве в судебном заседании, явку представителей в апелляционный суд не обеспечили. При таких обстоятельствах в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" имеет лицензию от 21.06.2004 серия ВА N 154152 (рег.N АСС 44 010888) на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, по территории РФ. Срок действия лицензии - до 21.06.2009 г.

01.09.2006, 30.04.2007, 01.10.2007, 29.12.2007, 10.05.2008 НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" обращался к руководителю управления транспорта г.Костромы с заявлениями о заключении договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров по маршрутам N N 13, 21, 65 в г.Костроме и утверждении расписания движения по этим маршрутам.

Письмами от 14.01.2008 N 5-80/08 и от 25.01.2008 N 32 Администрация сообщила заявителю о невозможности согласовать расписание движения и заключить вышеназванные договоры в связи с непредставлением лицензии на осуществление перевозок пассажиров, свидетельства о внесении в ЕГРИП записи об индивидуальном предпринимателе, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, договоров на ежедневный медицинский осмотр водителей и ежедневный технический осмотр автотранспортных средств, лицензионных карточек транспортных средств, паспорта маршрута, акта обследования и схемы опасных участков маршрута, согласованной с УГИБДД. Кроме того, НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" было проинформировано о полной укомплектованности маршрутной сети города подвижным составом малой и особо малой вместимости и об отсутствии в законодательстве и ранее заключенных с заявителем договорах, срок действия которых истек, условий о преимущественном праве перевозчика на заключение соответствующего договора на новый срок.

В последнем письме от 11.06.2008 N 222 ответчик вновь, ссылаясь на результаты комплексного обследования пассажиропотока, проведенного в г.Костроме ПТБ "Мострансавто", указал на то, что постановка дополнительного подвижного состава на маршруты NN 13, 21, 65 не требуется.

Расценивая данные действия Администрации как отказ от заключения договора и согласования расписания движения, и, полагая, что они создают препятствия для осуществления НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" предпринимательской деятельности, заявитель оспорил их в арбитражный суд.

Признавая незаконным отказ от заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок по городским маршрутам N N 13, 21, 65 и принимая решение об обязании Администрации заключить указанный договор и утвердить расписание движения, суд первой инстанции руководствовался пунктом 6 статьи 8, пунктами 1 - 2 статьи 10, пунктами 1, 2 - 4, 11 статьи 11 Закона и исходил из того, что для маршрутов NN 13, 21, 65 не установлен минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения; в связи с этим заявитель, не являющийся получателем компенсаций за счет бюджетных средств, обладает равным с иными лицами правом на осуществление регулярных пассажирских перевозок по указанным маршрутам; им выполнены все требуемые условия реализации данного права.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя ответчика, Второй арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно статье 3 Закона минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения - это минимально-необходимое количество и класс маршрутных транспортных средств для осуществления регулярных пассажирских перевозок, а также количество рейсов и время их выполнения, определенное соответствующим исполнительным органом государственной власти Костромской области, органами местного самоуправления на основании показателей пассажиропотока по тарифам, установленным соответствующим исполнительным органом государственной власти Костромской области.

Минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения определяется на каждом маршруте регулярного сообщения, где существует ежедневная либо еженедельная постоянная потребность населения в регулярных пассажирских перевозках (пункт 6 статьи 8 Закона).

Поскольку документ, содержащий определенный Администрацией минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания по городским маршрутам N N 13, 21, 65, ответчиком не представлен, вывод суда первой инстанции о том, что данный уровень не установлен, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Ссылка Администрации на технический отчет о выполнении работ по обработке результатов проведения обследования пассажиропотока по городской маршрутной сети в г. Костроме (л.д. 70 - 81) отклоняется, поскольку в силу пункта 12 статьи 8 Закона результаты обследования пассажиропотока являются лишь основанием для определения минимально-необходимого уровня транспортного обслуживания соответствующим исполнительным органом государственной власти Костромской области, органами местного самоуправления. Кроме того, в нарушение пункта 11 статьи 8 Закона указанные результаты обследования ответчиком не утверждены.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Закона предметом договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным (электрическим) транспортом является оказание транспортных услуг населению на условиях публичного договора путем выполнения маршрутными транспортными средствами перевозчика на одном либо нескольких маршрутах регулярного сообщения перевозок пассажиров и багажа согласно утвержденному расписанию с применением провозной платы в пределах установленного тарифа и предоставлением льгот по оплате проезда отдельным категориям граждан.

Основные требования к положениям договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, порядок его заключения и условия каждого конкретного договора устанавливаются администрацией Костромской области, органами местного самоуправления соответственно. В целях реализации данной нормы Администрацией утверждено Положение о коммерческих перевозках, а также форма договора на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров (приложение N 2 к данному Положению).

Расписание движения по маршрутам регулярного сообщения, утвержденное соответствующим исполнительным органом государственной власти Костромской области, органами местного самоуправления, является приложением к договору на осуществление регулярных пассажирских перевозок и его неотъемлемой частью (пункты 1, 9 статьи 9 Закона).

Из пункта 1 статьи 11 Закона следует, что любое физическое (индивидуальный предприниматель) либо юридическое лицо, имеющее соответствующую лицензию, владеющее маршрутными транспортными средствами, либо предоставившее соответствующие документы, подтверждающие возможность приобретения и использования на праве собственности, либо ином законном праве маршрутных транспортных средств, имеет право подать заявление в соответствующий исполнительный орган государственной власти Костромской области, орган местного самоуправления о заключении договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок в соответствии с положениями настоящей статьи и в порядке, установленном нормативным правовым актом администрации Костромской области, органами местного самоуправления.

Нормы, посвященные вопросам заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения (группе смежных маршрутов), на котором определен минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения, содержатся в пунктах 2 - 8 статьи 11 Закона.

Согласно пункту 11 настоящей статьи на тех маршрутах регулярного сообщения, где минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения не определен, право на заключение договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок предоставляется любому перевозчику.

Исходя из принципа единства прав и обязанностей, а также предоставительно-обязывающего характера правовых норм, можно сделать вывод о том, что любая норма предусматривает как возможное, так и должное поведение. При этом прямое указание на обязанность не требуется: соответствующая обязанность, представляющая собой способ обеспечения права, может просто подразумеваться. В этом случае корреспондирующая праву обязанность устанавливается путем толкования правовых норм.

Следовательно, право перевозчика на заключение договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок не может существовать без обязанности по его заключению.

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 7 части 1 статьи 7 Устава муниципального образования городского округа "Город Кострома" (принят решение Думы г. Костромы от 26.05.2005 N 41) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Администрация города Костромы является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, к компетенции которого, в частности, относится обеспечение исполнения правовых актов Думы города Костромы, Главы города Костромы, принятых в рамках их полномочий по вопросам местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, в том числе обеспечения непосредственной реализации вопросов местного значения, установленных пунктами 4 - 8, 10 - 25, 27 части 1 статьи 7 Устава МО ГО "Город Кострома" (часть 1 статьи 38, пункт 10 части 1 статьи 39 Устава МО ГО "Город Кострома").

Исходя из систематического и логического толкования вышеназванных норм права, апелляционный суд полагает, что ответчик обязан заключить договоры на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения N N 13, 21, 65, для которых минимально-необходимый уровень транспортного обслуживания населения не определен, с НОТООР "Союз перевозчиков", неоднократно подававшим заявления об их заключении.

Таким образом, отказ Администрации от заключения указанных договоров является незаконным и создает заявителю препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности по пассажирским перевозкам по вышеназванным маршрутам, а также необоснованно ограничивает конкуренцию в данной сфере.

При таких обстоятельствах Арбитражный суд Костромской области правомерно удовлетворил требования НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" о признании данного отказа незаконным и возложил на ответчика обязанность по заключению с заявителем договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок по городским маршрутам N N 13, 21, 65 и утверждению расписания движения транспортных средств по этим маршрутам.

Ссылка Администрации на то, что суд не проверил, имеются ли у заявителя документы, предусмотренные разделом 2 Положения о коммерческих перевозках, не может быть учтена, поскольку Законом не установлен перечень документов, которые перевозчик обязан приложить к своей заявке на заключение договора, подаваемой в порядке реализации права, предоставленного ему пунктом 11 статьи 11 Закона.

Вместе с тем апелляционный суд отмечает, что, указав в протоколе судебного заседания от 15.07.2008 на отказ заявителя от требования о признании незаконным безосновательного допуска на маршруты иных лиц (л.д. 152) и не рассмотрев это требование по существу, Арбитражный суд Костромской области в нарушение статьи 49, пункта 4 части 1 статьи 150, статей 151, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не вынес судебный акт о принятии данного отказа и прекращении производства по делу в части указанного требования. Однако такое нарушение норм процессуального права не привело к принятию неправильного решения и может быть устранено путем дополнения резолютивной части решения от 21.07.2008.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы о не привлечении судом к участию в деле предпринимателей, осуществляющих в настоящее перевозки на маршрутах N N 13, 21, 65 на основании договоров, заключенных между ними и Администрацией, отклоняются в связи с тем, что судебный акт по настоящему делу не мог каким-либо образом повлиять на их права и обязанности, в том числе повлечь изменение или прекращение существующих договорных отношений.

Таким образом, в удовлетворении апелляционной жалобы Администрации следует отказать, решение суда первой инстанции от 21.07.2008 оставить без изменения, дополнив резолютивную часть абзацем следующего содержания: "Отказ НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" от требования о признании незаконным безосновательного допуска на маршрут иных хозяйствующих субъектов при отказе в осуществлении такой же деятельности принять, производство по делу в части данного требования прекратить".

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ответчика.

В связи с этим, учитывая, что определением Второго арбитражного апелляционного суда от 08.09.2008 Администрации была предоставлена отсрочка по уплате госпошлины до вынесения судебного акта, с нее следует взыскать в федеральный бюджет госпошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 руб.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 21.07.2008 по делу N А31-948/2008-20 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Кострома - без удовлетворения, дополнив резолютивную часть решения следующим абзацем: "Отказ НОТООР "Союз пассажирских перевозчиков" от требования о признании незаконным безосновательного допуска на маршрут иных хозяйствующих субъектов при отказе в осуществлении такой же деятельности принять, производство по делу в части данного требования прекратить".

Взыскать с администрации города Кострома (место нахождения: Костромская область, г. Кострома, ул. Советская, 1) в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева