Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2008 г. N 02АП-3996/2008

г. Киров

15 октября 2008 г.

Дело N А82-3547/2008-14

(объявлена резолютивная часть).

20 октября 2008 г.

(изготовлен полный текст)

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поляковой С.Г.

судей Губиной Л.В., Самуйлова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания Поляковой С.Г.

без участия в заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по делу N А82-3547/2008-14, принятое судом в составе судьи Сурововой М.В.,

по иску Муниципального учреждения "Управляющая компания"

к Управлению экономики и финансов Администрации Ярославского муниципального района,

Департаменту финансов Ярославской области,

Министерству финансов Российской Федерации

третьи лица: Управление образования Администрации Ярославского муниципального района,

Муниципальное образовательное учреждение детский сад N 42 "Родничок",

Муниципальное образовательное учреждение Дом детского творчества "Алые паруса"

о возмещении убытков,

установил:

Муниципального учреждения "Управляющая компания" (далее - МУ "Управляющая компания", истец) обратилось с иском в Арбитражный суд Ярославской области к Управлению экономики и финансов Администрации Ярославского муниципального района, Департаменту финансов Ярославской области, Министерству финансов Российской Федерации (далее соответственно - УЭиФ Администрации Ярославского МР, Департамент финансов ЯО, Минфин РФ, ответчики, в том числе Минфин РФ - заявитель) с требованием о взыскании убытков в размере 68.038,53 руб., возникших в связи с предоставлением льгот педагогическим работникам, проживающим в Ярославском муниципальном районе, по оплате жилья и коммунальных услуг за период с января 2005 г. по июнь 2007 г. (с учетом уточнения исковых требований).

Исковые требования МУ "Управляющая компания" основаны на статьях 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и мотивированы тем, что МУ "Управляющая компания" в период с января 2005 г. по июнь 2007 г. предоставляло льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим в Ярославском муниципальном районе, которые не были компенсированы ответчику; истребуемая сумма убытков образовалась в связи с состоявшимися судебными актами, которыми было признано, что Закон Ярославской области необоснованно ограничил объем льгот педагогическим работникам, ограничив их нормами теплоснабжения и распространив только на совместно проживающих с ними нетрудоспособных членов их семей.

Ответчики в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции исковые требования не признали; указали, что обязанность по компенсации расходов по реализации указанных льгот не может быть возложена на них.

К участию в деле в силу требований статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации были привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление образования Администрации Ярославского муниципального района, Муниципальное образовательное учреждение детский сад N 42 "Родничок", Муниципальное образовательное учреждение Дом детского творчества "Алые паруса" (далее соответственно - Управление образования, МОУ детский сад N 42 "Родничок", МОУ ДДТ "Алые паруса", третьи лица).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по делу N А82-3547/2008-14 исковые требования МУ "Управляющая компания" удовлетворены: с Российской Федерации за счет средств казны в пользу МУ "Управляющая компания" взыскано 68.038 руб. 53 коп. убытков и 2.536 руб. 52 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины; в отношении остальных ответчиков в удовлетворении исковых требований отказано.

При вынесении решения суд первой инстанции исходил из того, что вопросы социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений являются расходным обязательством Российской Федерации; Закон Ярославской области N 62-з, принятый во исполнение Закона Российской Федерации, не может рассматриваться как принятие на себя субъектом за счет собственных средств не предусмотренных законом полномочий по предметам совместного ведения; поскольку органы государственной власти не обеспечили в полном объеме реализацию установленных Федеральным законом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг; возникшие в связи с этим убытки истца подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства Российской Федерации.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Министерство финансов Российской Федерации от лица Управления Федерального казначейства по Ярославской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по делу N А82-3547/2008-14 отменить.

Заявитель с вынесенным решением суда первой инстанции не согласен, считает его незаконным и необоснованным.

Заявитель со ссылкой на нормы закона Российской Федерации "Об образовании", Жилищный кодекс РСФСР указывает, что меры социальной поддержки работникам образования в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением должны финансироваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с последующим возмещением расходов из федерального бюджета.

Минфин РФ полагает, что при издании субъектом федерации не соответствующего закону нормативного правового акта убытки от реализации норм данного закона должны возмещаться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, заявитель сообщает, что по решению суда первой инстанции взыскание осуществляется с Российской Федерации за счет средств казны, между тем, Российская Федерация в качестве публично-правового образования к рассмотрению дела не привлекалась и стороной по делу не являлась.

Истец, МУ "Управляющая компания", в отзыве на апелляционную жалобу отклоняет доводы заявителя жалобы, просит решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по делу N А82-3547/2008-14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили; о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствие с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктами 1, 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность вынесенного решения Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по настоящему делу проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции полагает, что основания для отмены или изменения вынесенного судом первой инстанции решения отсутствуют в силу следующего.

Как следует из материалов дела, МУ "Управляющая компания" в период с января 2005 г. по июнь 2007 г. предоставляло льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений в Ярославском муниципальном районе, с которыми были заключены соответствующие договоры, в частности с учреждениями - детский сад N 42 "Родничок" и Дом детского творчества "Алые паруса".

Основанием предоставления льгот истец называет статью 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Расходы возмещались истцу образовательными учреждениями через финансовые органы муниципального района.

Как пояснил истец, все понесенные истцом расходы, связанные с предоставлением льгот педагогическим работникам в том объеме, который определен Законом Ярославской области, ему возмещены в полном объеме за счет субвенций из областного бюджета.

Решением Ярославского областного суда от 21.12.2005г. N 3-112/05 Закон Ярославской области от 21.12.2004г. N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области" был признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда в части установления норм возмещения расходов по теплоснабжению, а решением от 13.02.2007г. N 3-5/07 также со дня вступления в законную силу Закон признан недействующим в части нетрудоспособных членов семей педагогических работников.

Законом Ярославской области от 17.04.2006г. N 13-з, вступившим в силу с 28.04.2006г., были внесены изменения в Закон N 62-з, и ограничение возмещения по нормам теплоснабжения было исключено. Ограничение возмещения по членам семей педагогических работников исключено из Закона не было.

Таким образом, льготы педагогическим работникам предоставлялись истцом и соответственно ему возмещались понесенные в связи с этим расходы до 28.04.2006г. с ограничениями и по нормам теплоснабжения и по количеству членов семьи, а с 28.04.2006г. - с ограничениями по количеству членов семьи.

Решениями Ярославского районного суда Ярославской области от 21.09.2007г. по делу N 2-769/07 и от 28.12.2007г. по делу N 2-1375 по искам ряда педагогических работников детского сада и детского дома творчества истец был обязан судом произвести перерасчет этим лицам за период с января 2005 г. по июнь 2007 г., исключив из платежного баланса по занимаемым ими жилым помещениям незаконно начисленные платежи за отопление, текущий ремонт, найм, содержание жилья, газового оборудования и уборку территории.

Решения суда были исполнены истцом, в подтверждение чего им представлены счета-квитанции на оплату жилья и коммунальных услуг за октябрь 2007 г. и февраль 2008 г., в которых незаконно начисленные платежи исключены из платежного баланса этих лиц. Произведенный перерасчет подтвержден истцом сальдовыми ведомостями.

Замечаний и возражений по представленным документам ответчиками по делу не заявлено.

Согласно расчету МУ "Управляющая компания", невозмещенные расходы истца в указанный период составили 68.038,53 руб.

Истец, обращаясь с настоящим исковым заявлением, указал, что МУ "Управляющая компания" в период с января 2005 г. по июнь 2007 г. предоставляло льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений Ярославского муниципального района, которые, по причине признания судом соответствующих Законов Ярославской области недействующими, не были в полном объеме компенсированы ответчику; просил взыскать с ответчиков убытки от предоставления вышеназванных льгот в сумме 68.038,53 руб.

Апелляционный суд, оценивая представленные доказательства в их совокупности, анализируя позиции сторон настоящего спора, пришел к выводу о правомерности решения суда первой инстанции об удовлетворении требований истца в силу следующего.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 8 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" N 189-ФЗ от 29.12.2004г. до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данным Федеральными законами.

Абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.1992г. N 3266-1 установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 122 от 22.08.2004г. абзац 3 пункта 5 статьи 55 закона "Об образовании" дополнен предложением: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".

В силу статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации разграничение полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, осуществляются в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999г. N 184-ФЗ.

Так подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 закона предусмотрено, что к вышеназванным полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относятся вопросы социальной поддержки и социального обслуживания, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законом Ярославской области от 21.12.2004г. N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области" было предусмотрено, что предоставление бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности и рабочих поселках Ярославской области осуществляется для педагогических работников муниципальных образовательных учреждений, проживающих в этой местности, а также для нетрудоспособных членов их семей, совместно с ними проживающих и находящихся на их полном содержании, независимо от вида жилищного фонда путем возмещения расходов на оплату жилой площади и услуг по ее теплоснабжению и освещению. Расходы по теплоснабжению и освещению возмещаются по нормам, установленным постановлением Администрации Ярославской области (статьи 2, 6 Закона).

Такие же нормы были установлены постановлением Администрации Ярославской области от 29.08.2005г. N 143-а и распространены на правоотношения, возникшие с 01.01.2005г.

Финансовое обеспечение льгот было предусмотрено за счет субвенций из областного бюджета соответствующим местным бюджетам (статья 6 Закона).

Однако впоследствии, решениями суда, вступившими в законную силу, Закон Ярославской области от 21.12.2004г. N 62-з в части введения ограничений по нормам теплоснабжения и по количеству членов семьи был признан недействующим с момента принятия.

Таким образом, в данном случае льгота в виде предоставления педагогическим работникам бесплатной жилой площади с отоплением и освещением предусмотрена Федеральным законом, закон субъекта федерации может быть принят только во исполнение Федерального закона.

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В пункт 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ не включены вопросы социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений.

Закон Ярославской области N 62-з, принятый во исполнение Закона Российской Федерации, не может рассматриваться как принятие на себя субъектом за счет собственных средств не предусмотренных законом полномочий по предметам совместного ведения применительно к пункту 5 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ.

Таким образом, Российская Федерация, передав субъектам Российской Федерации право на установление размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, сохранила за собой между тем обязанность по обеспечению материальной базы для реализации установленных льгот.

Кроме того, как указал Конституционный Суд в Определении от 08.02.2007г. N 322-О-П, вынесенном по запросу Правительства Челябинской области о конституционности абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона РФ "О образовании", как нарушающего принцип разграничения полномочий между разными уровнями государственной власти и не предусматривающего механизма финансирования закрепленной им меры социальной поддержки, Российская Федерация не устранялась до 1 января 2005 г. и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" уровня мер социальной поддержки, а нормы Бюджетного кодекса не служат правовым основанием для освобождения Российской Федерации от выполнения бюджетных обязательств по финансовому обеспечению этих мер.

В спорный период предоставления услуг законодательство Ярославской области не обеспечило условия и порядок возмещения расходов, установленных пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Федеральные законы "О федеральном бюджете на 2005 г.", "О федеральном бюджете на 2006 г.", "О федеральном бюджете на 2007 г." соответствующую статью расходов по предоставлению субсидий субъектам Российской Федерации на компенсацию расходов по предоставлению льгот указанной категории граждан не предусмотрели. Соответственно, в спорный период средства из федерального бюджета на предоставление мер социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, в бюджет Ярославской области не поступали.

Таким образом, апелляционный суд пришел к выводу, что в связи с отсутствием федерального закона, предусматривающего финансирование в 2005-2007гг. за счет средств федерального бюджета полномочий субъекта Российской Федерации по социальной поддержке педагогических работников, проживающих в сельской местности, и закреплением спорных льгот в федеральном законодательстве, осуществление финансового обеспечения данного вида льгот является расходным обязательством Российской Федерации. При этом, неправомерность действий ответчика заключается в отсутствии правового и фактического регулирования вопроса о возмещении убытков, связанных с предоставлением истцом льгот указанной категории граждан.

В соответствии со статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается соответственно за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как разъяснено постановлением пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", рассматривая иски, предъявленные согласно статье 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

В силу статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях возмещения за счет средств казны - от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004г. (в ред. от 30.01.2008г.), Министерство финансов Российской Федерации является главным распорядителем средств казны Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004г. N 703, данный орган вправе представлять Министерство финансов Российской Федерации в спорах по взысканию денежных средств за счет средств казны Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенные нормы права и фактические обстоятельства дела, в том числе, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили в полном объеме реализацию установленных Федеральным законом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что убытки истца, возникшие в связи с предоставлением вышеуказанных льгот, в сумме 68.038,53 руб. подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что меры социальной поддержки работникам образования в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением должны финансироваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, признается апелляционным судом несостоятельным, не основанным на нормах права и материалах дела.

Данная льгота установлена федеральным законом, закон Ярославской области в части определения размеров и ограничений предоставления данных льгот признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия.

Пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Доказательств перечисления в бюджет субъекта или местный бюджет соответствующих субвенций, достаточных для покрытия расходов по предоставлению указанных льгот в полном объеме, ответчиком не представлено.

Указание Министерства финансов РФ на то, что не соответствующий закону нормативный правовой акт был принят субъектом Российской Федерации, а, следовательно, убытки от реализации норм данного закона должны возмещаться за счет средств бюджета субъекта отклоняется апелляционным судом, поскольку данный акт принят в продолжение федерального законодательства и признан недействующим в части ограничений, то есть при отсутствии данного закона субъекта, убытки должны были быть компенсированы истцу в полном объеме в установленном порядке - через финансовые органы муниципального района.

При совокупности изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

В силу установленных фактических обстоятельств дела, представленных доказательств, судом первой инстанции вынесено правомерное и обоснованное решение. Исследование доказательств произведено арбитражным судом надлежащим образом, представленным доказательствам дана надлежащая правовая оценка с позиции их относительности, допустимости и достоверности.

Второй арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение Арбитражного суда Ярославской области является законным, основанным на правильном применении норм права; оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со статьями 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.08.2008г. по делу N А82-3547/2008-14 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

С.Г. Полякова

Судьи

Л.В. Губина С.В. Самуйлов