Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2008 г. N 02АП-4098/2008

23 октября 2008 г.

Дело N А82-4918/2008-14

(объявлена резолютивная часть).

23 октября 2008 года

(изготовлен полный текст)

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Самуйлова С.В.,

судей Губиной Л.В., Поляковой С.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Самуйловым С.В.,

без участия в заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Управления Федерального казначейства по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.08.2008 по делу N А82-4918/2008-14, принятое судом в составе судьи Сурововой М.В.,

по иску муниципального учреждения "Управляющая компания"

к Управлению экономики и финансов администрации Ярославского муниципального района,

Департаменту финансов Ярославской области,

Министерству финансов Российской Федерации,

третьи лица:

Управление образования администрации Ярославского муниципального района,

муниципальное образовательное учреждение начальная школа - детский сад п.Заволжье

о взыскании 121 922 руб. 57 коп.,

УСТАНОВИЛ

Муниципальное учреждение "Управляющая компания" (далее МУ "Управляющая компания", истец) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с иском к Управлению экономики и финансов администрации Ярославского муниципального района (далее УЭиФ, ответчик), Департаменту финансов Ярославской области, Министерству финансов Российской Федерации о возмещении убытков в размере 121 922 руб. 57 коп., возникших в связи с предоставлением педагогическим работникам, проживающим в Ярославском муниципальном районе, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг за период с февраля 2005 года по июнь 2007 года.

Из искового заявления следует, что Ярославский районный суд Ярославской области своими решениями от 2007 года обязал истца произвести перерасчет, исключив из платежных балансов педагогических работников за период с 01.02.2005 до 01.07.2007 незаконно начисленные платежи за отопление, содержание жилья, текущий ремонт и найм. В 2007 году платежи начислялись в соответствии с постановлением администрации Ярославской области N 229-а от 09.10.2006, предоставившим педагогическим работникам льготу по коммунальным услугам и найму. Льгота рассчитывалась на долю площади жилых комнат, приходящуюся на педагогического работника и только нетрудоспособных членов его семьи. Суд руководствовался статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", поскольку бесплатная жилая площадь является федеральной мерой социальной поддержки. МУ "Управляющая компания" и МОУ начальника школа - детский сад п.Заволжье 14.03.2006 заключили договор N Л-89 о компенсации расходов, связанных с предоставлением коммунальных услуг некоторым категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки. Списки таких граждан являлись приложением к договору. МОУ начальная школа - детский сад на основании выставленных счетов-фактур компенсировало расходы, связанные с предоставлением льготы. Исполнение решения суда повлекло для истца возникновение убытков в размере разницы между предоставленной суммой льгот и возмещенными школой расходами.

В отзыве УЭиФ пояснило, что в Ярославской области меры социальной поддержки педагогическим работникам с 01.01.2005 предоставлялись на основании Закона Ярославской области от 21.12.2004 N 620з и постановления администрации Ярославской области от 29.08.2005 N 143-а. Поскольку решением Ярославского областного суда от 21.12.2005 нормы Закона Ярославской области от 21.12.2004 в отношении мер социальной поддержки педагогических работников отменены, администрация Ярославской области отменила свое постановление N 143-а. Затем 09.09.2006 администрация Ярославской области приняла постановление N 229-а и с 01.01.2007 плата за жилое помещение и коммунальные услуги стала начисляться в зависимости от состава семьи педагогического работника. Ответчик на основании нормативных актов Ярославской области должен направлять в Департамент финансов Ярославской области справку и отчет о расходовании субвенций на обеспечение мер социальной поддержки.

Департамент финансов Ярославской области в отзыве пояснил, что социальная защита населения относиться к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, определены в статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, в котором меры социальной поддержки не названы. Не были такие полномочия и переданы Российской Федерации субъекту. Финансовое обеспечение данных полномочий осуществляется за счет субсидий из федерального бюджета. С 2005 года средства на эти цели из федерального бюджета Ярославской области не выделяются. На основании этого Департамент финансов Ярославской области считает себя ненадлежащим ответчиком.

Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области (далее - УФК по Ярославской области) в отзыве с исковыми требованиями не согласно, считает себя ненадлежащим ответчиком, поскольку Министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально предоставляемых субъектами Российской Федерации отчетов о фактически произведенных расходах. Субсидии перечисляются на балансовый счет субъекта Российской Федерации и расходуются им самостоятельно. Ответчик полагает, что обязанность по компенсации расходов по реализации указанных льгот возложена на субъект Российской Федерации с последующим возмещением из федерального бюджета. Также ответчик указал, что при издании не соответствующего закону нормативно-правового акта субъекта о компенсации льгот убытки подлежат возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации.

Третье лицо - Управление образования Ярославской области (далее - Управление образования) в отзыве поддержала позицию УЭиФ.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.08.2008 иск удовлетворен полностью. С Российской Федерации за счет казны в пользу МУ "Управляющая компания" взыскано в возмещение убытков 121 922 руб. 57 коп., а в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 3 938 руб. 45 коп. Суд исходил из того, что расходы, не возмещенные за счет субъекта, подлежат возмещению за счет Российской Федерации, установившей данные меры социальной поддержки населения.

Не согласившись с принятым решением, УФК по Ярославской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее - Правила). В пункте 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов затраты на предоставление льгот. Субсидии выделяются за счет средств фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально представляемых субъектами Российской Федерации отчетов о фактически произведенных расходах. Субсидии перечисляются органами федерального казначейства на балансовый счет субъекта и расходуются органами власти субъектов самостоятельно. Таким образом, по мнению заявителя, обязанность по компенсации расходов по реализации указанных льгот возложена на субъект Российской Федерации с последующим возмещением из федерального бюджета.

Согласно Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что означает возложение ответственности как на Российской Федерации, так и на ее субъектов. Из материалов дела следует, что при начислении платежей МУ "Управляющая компания" руководствовалась Постановлением Администрации N 229-а. Данное постановление ограничивало педагогических работников в правах и поэтому было признано судом незаконным. Следовательно, именно субъектом Российской Федерации (Администрацией Ярославской области) был принят незаконный нормативный акт, повлекший наступление рассматриваемых негативных последствий. При издании субъектом Российской Федерации не соответствующего закону нормативно правового акта убытки подлежат возмещению за счет казны этого субъекта в лице соответствующего финансового органа.

В решении арбитражный суд Ярославской области необоснованно ссылается на Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ", которым рассматривается иная, нежели в данном случае ситуация. В данном случае речь идет не о неисполнении обязанности по компенсации публично-правовым образованием, а именно о принятии нормативного акта, повлекшего негативные последствия.

Истец в отзыве на апелляционную жалобу решение суда просил оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 29.08.2008 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания, согласно почтовым уведомлениям, извещены надлежащим образом. Истец просил рассмотреть жалобу без его участия. В соответствии с пунктом 1 статьи 286, пунктом 1 статьи 123, пунктами 3, 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена в отсутствии представителей указанных лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Исследовав представленные доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба УФК по Ярославской области удовлетворению не подлежит, в силу следующего.

Предметом иска МУ "Управляющая компания" явилось требование о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим в сельской местности по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Правовым основанием заявленных требований истец указывал статьи 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

21.12.2004 принят Закон Ярославской области N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области". Законом установлено (статьи 2 и 6), что предоставление бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности и рабочих поселках Ярославской области осуществляется для педагогических работников муниципальных образовательных учреждений, проживающих в этой местности, а также для нетрудоспособных членов их семей, совместно с ними проживающих и находящихся на их полном содержании, независимо от вида жилищного фонда путем возмещения расходов на оплату жилой площади и услуг по ее теплоснабжению и освещению. Расходы по теплоснабжению и освещению возмещаются по нормам, установленным постановлением Администрации Ярославской области.

29.08.2005 постановлением Администрации Ярославской области N 143-а установлены нормы теплоснабжения и освещения, по которым возмещаются расходы на предоставленные услуги работникам образовательных учреждений. Постановление распространялось на правоотношения, возникшие с 01.01.2005.

Истец в спорный период оказывал услуги по содержанию жилья и теплоснабжению и предоставлял льготы работникам образовательных учреждений. Расходы ему возмещались образовательным учреждением через финансовые органы муниципального района.

Расходы, понесенные истцом в связи с предоставлением льгот педагогическим работникам в объеме, определенном Законом Ярославской области, возмещены в полном объеме за счет субвенций из областного бюджета.

21.12.2005 Ярославский областной суд принял решением по делу N 3-112/05 и признал недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Закон Ярославской области N 62-з в части установления норм возмещения расходов по теплоснабжению.

13.02.2007 решением того же суда N 3-5/07 тот же закон признан недействующим в части нетрудоспособных членов семей педагогических работников.

28.04.2006 вступил в силу Закон Ярославской области от 17.04.2006 N 13-з, согласно которому были внесены изменения в Закон N 62-з и ограничение возмещения по нормам теплоснабжения было исключено. Ограничение возмещения по членам семей педагогических работников исключено из Закона не было.

На основании указанных нормативных актов истец предоставлял льготы педагогическим работникам и ему возмещались понесенные в связи с этим расходы:

- до 28.04.2006 - с ограничениями и по нормам теплоснабжения и по количеству членов семьи;

- с 28.04.2006 - с ограничениями по количеству членов семьи.

19.12.2007 Ярославский районный суд Ярославской области принял решения по делам N N 2-1358/07, 2-1362/07, 2-1363/07, 2-1360/07, 2-1354/07, 2-1353/07, 2-1361/07, 2-1329/07 и 2-1347/07 и удовлетворил иски педагогических работников. По названным решениям суда истец произвел перерасчет, исключив из платежного баланса по занимаемым этими лицами жилым помещениям незаконно начисленные платежи за отопление, текущий ремонт, найм и содержание жилья.

В связи с произведенным перерасчетом у истца образовались убытки в виде недополученной компенсации по предоставленным льготам.

Согласно статье 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законам, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

В силу статьи 8 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" N 189-ФЗ от 29.12.2004 до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными Федеральными законами.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" N 3266-1 от 10.07.1992 (в редакциях, действовавших в спорный период) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее - Правила).

Из пункта 1 Правил следует, что они регулируют порядок предоставления субсидий, в том числе и для возмещения расходов по льготам, предоставленным абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании". В пункте 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально представляемых субъектами Российской Федерации отчетов о расходах, фактически произведенных на указанные в пункте 2 Правил цели (пункт 3 Правил). Субсидии перечисляются органами федерального казначейства на балансовый счет субъекта Российской Федерации и расходуются органами власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с их бюджетным законодательством (пункты 4 и 5 Правил).

Таким образом, обязанность по компенсации расходов по реализации указанных льгот возложена на субъект Российской Федерации с последующим возмещением из федерального бюджета.

Федеральными законами от 26.12.2005 N 189-ФЗ и от 19.12.2006 N 238-ФЗ утверждены федеральные бюджеты соответственно на 2006 и 2007 годы. Статьи по предоставлению субсидий субъектам Российской Федерации для компенсации фактически понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате найма жилья названными категориями граждан не предусмотрены.

Из материалов дела следует, что достоверных доказательств, подтверждающих поступление в спорный период из федерального бюджета в бюджет республики достаточных денежных средств на компенсацию расходов истца, ответчиками не представлено.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, всесторонне, полно и объективно исследовав фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства, пришел к выводу о том, что в результате предоставления льгот истец понес убытки.

На основании статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений, данных в пункте 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" суд первой инстанции правильно указал, что убытки должны быть возмещены за счет казны публично-правового образования.

Убытки, понесенные истцом, вызваны, прежде всего, ненадлежащим финансированием льгот со стороны федерального бюджета. Именно Российская Федерация в нарушение требований законодательства не обеспечила материальную базу для реализации указанных льгот в виде перечисления на отдельный счет субъекта Российской Федерации установленных субсидий. В связи с этим суд обоснованно произвел взыскание за счет казны Российской Федерации.

Оснований для признания данных выводов суда неправильными у апелляционного суда нет, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Ввиду изложенного выше, доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными. Решение суда первой инстанции основано на названных выше нормах права и представленных сторонами доказательствах.

Мотивы, по которым суд определил публично-правовое образование, за счет которого подлежит взыскание, а также оценка ситуации, связанной с Законом Ярославской области N 62-з, в достаточной степени подробно изложены в судебном решении. Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами Арбитражного суда Ярославской области.

Ссылка заявителя на обязанность субъекта Российской Федерации ежеквартально представлять в Министерство финансов Российской Федерации отчеты о фактически произведенных расходах для предоставления соответствующих субсидий не влияет на правильность выводов суда об обязанности возмещения убытков истца за счет казны Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что обязанность по компенсации льгот лежат на публично-правовом субъекте, принявшим незаконный нормативный акт, несостоятельна, поскольку полное возмещение данной льготы является расходным обязательством Российской Федерации вне зависимости от того, что нормативным актом субъекта Российской Федерации льгота применялась с ограничениями.

Прочие доводы апелляционной жалобы не влияют на правильность принятого решения и не являются основанием для его отмены или изменения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Поскольку данное постановление принято не в пользу заявителя апелляционной жалобы, то согласно статьям 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные им, возлагаются на него же.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.08.2008 по делу N А82-4918/2008-14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий судья

С.В. Самуйлов

Судьи

Л.В. Губина С.Г. Полякова