Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2008 г. N 02АП-4778/2008

г. Киров

23 декабря 2008 г.

Дело N А28-44/08-1/30

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2008 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тетервака А.В.,

судей Поляковой С.Г., Поляшовой Т.М.

при ведении протокола судебного заседания судьей Тетерваком А.В.,

при участии в судебном заседании представителя УФК по Кировской области

Кузьминых М.В., доверенность от 22.01.2008г. N 43-01/243137

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Кировской области от 10.10.2008 по делу N А28-44/08-1/30, принятое судом в составе судьи Мартынова С.В.,

по иску открытого акционерного общества "Кировэнергосбыт"

к Отделу социальной защиты населения в Сунском районе,

субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента социального развития Кировской области,

Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

третье лицо: Департамент финансов Кировской области,

о взыскании 27765 руб. 48 коп.,

установил:

открытое акционерное общество "Кировэнергосбыт" (далее - ОАО "Кировэнергосбыт", Общество, истец) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском о взыскании с Отдела социальной защиты населения в Сунском районе (далее - Отдел социальной защиты), а при недостаточности денежных средств у должника - в субсидиарном порядке с субъекта Российской Федерации Кировской области за счет казны Кировской области расходов, связанных с предоставлением обществом мер социальной поддержки по оплате электроэнергии педагогам-пенсионерам Сунского района, установленных Законом Кировской области N 133-ЗО от 11.02.2003 "Об образовании в Кировской области" в размере 27765 руб. 48 коп. и расходов по делу.

Истец указывает, что федеральное и областное законодательство не предусматривает ограничения права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением нормативами потребления, в связи с чем истец предоставляет электроэнергию указанным гражданам без взимания платы. Между тем, Отдел социальной защиты произвел возмещение фактически предоставленных обществом мер социальной поддержки только в пределах нормативов потребления.

Определением Арбитражного суда Кировской области от 21.02.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов) и Департамент финансов Кировской области.

По ходатайству истца определением от 09.04.2008 процессуальный статус Российской Федерации изменен с третьего лица на ответчика.

Определением суда от 16.04.2008 производство по делу приостанавливалось до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-45/08-2/30.

Истец, уточнив размер и предмет требований, просит взыскать с субъекта Российской Федерации - Кировской области в лице Департамента социального развития Кировской области за счет казны Кировской области и с Российской Федерации в лице Министерства финансов Кировской области за счет казны Российской Федерации 14004 руб. 80 коп. убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам - пенсионерам. Уточнение размера и изменение предмета требования приняты арбитражным судом на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как не противоречащие действующему законодательству, не нарушающие прав третьих лиц.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 10.10.2008 требования открытого акционерного общества "Кировэнергосбыт" удовлетворены частично, взыскано в пользу открытого акционерного общества "Кировэнергосбыт" с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 11868 руб. 47 коп. убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам - пенсионерам; а также 474 руб. 74 коп. судебных расходов. В удовлетворении требований о взыскании убытков с Отдела социальной защиты в Сунском районе Кировской области, субъекта Российской Федерации Кировской области в лице Департамента социального развития Кировской области отказано.

Арбитражным судом установлено, что требование о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам - пенсионерам, подлежит удовлетворению за счет казны Российской Федерации. Требования истца удовлетворены частично в связи с неправомерным включением в состав подлежащих взысканию убытков суммы налога на добавленную стоимость, начисленную на стоимость предоставленных льгот.

Не согласившись с принятым решением, Министерство финансов Российской Федерации обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кировской области изменить в виду неправильного применения судом норм материального права, а также в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, взыскав сумму убытков с Кировской области за счёт казны Кировской области.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что арбитражным судом неверно определено публично-правовое образование, являющееся надлежащим ответчиком по делу, и источник, за счёт средств которого должно быть осуществлено взыскание.

Ответчик считает, что вывод арбитражного суда о том, что финансирование льгот педагогам-пенсионерам означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств, основан на неправильном толковании норм права. Указывает, что решение вопросов социальной поддержки педагогических работников, вышедших на пенсию и проживающих в сельской местности, относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Участие Российской Федерации в предоставлении льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг заключается в предоставлении субсидий на возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации самим субъектам Российской Федерации.

Министерство финансов указывает, что признание судом Российской Федерации в качестве ответчика противоречит постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суд Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации", поскольку подпунктом 24 пункта 2 введённой в действие с 01.01.2005 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ решение вопросов социальной поддержки граждан пожилого возраста отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счёт средств бюджета Российской Федерации. Также указывает, что федеральным законодательством не предусмотрено льгот по освобождению педагогических работников, вышедших на пенсию и проживающих в сельских населённых пунктах, от оплаты электроэнергии; единственным основанием для предоставления льгот является Закон Кировской области.

Департамент социального развития Кировской области в отзыве на апелляционную жалобу решение Арбитражного суда Кировской области просят оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов - без удовлетворения. Департаментом также заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя.

КОГУ "УСЗН в Сунском районе" заявило о рассмотрении жалобы без участия его представителя в связи с ликвидацией отдела.

ОАО "Кировэнергосбыт" в отзыве на апелляционную жалобу решение суда просило оставить в силе, а жалобу - без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашёл оснований для её удовлетворения и отмены решения арбитражного суда, исходя из нижеследующего.

Из материалов дела следует, что ОАО "Кировэнергосбыт" в 2007 году подавало бесплатно электроэнергию пенсионерам - педагогическим работникам Сунского района Кировской области, проработавшим не менее 10 лет в сельской местности.

Между ОАО "Кировэнергосбыт" и Отделом социальной защиты заключен договор от 09.02.2006 N 10/2-37/16-227 (далее - договор), предметом которого является возмещение расходов истцу, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 2.1. договора истец принимает платежи за электроэнергию от отдельных категорий граждан с учетом предусмотренных нормами действующего законодательства Российской Федерации и Кировской области мер социальной поддержки, а Отдел социальной защиты производит возмещение истцу расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки.

Истец до 20 числа каждого месяца обязался предоставлять Управлению социальной защиты по установленной в приложении N 1 к договору форме реестры о расходах, связанных с реализацией мер социальной поддержки по оплате электроэнергии, предоставляемых отдельным категориям граждан на бумажном и (или) магнитном носителях отдельно по лицам, включенным в федеральный регистр, региональный реестр, и по Героям, в разрезе законов и категорий (пункт 3.1. договора).

В свою очередь Отдел социальной защиты обязался ежемесячно производить оплату истцу произведенных расходов по предоставлению мер социальной поддержки путем перечисления денежных средств на расчетный счет истца в течение пяти банковских дней с момента поступления финансирования в виде целевых субвенций из бюджета Кировской области в пределах выделенных ассигнований (пункт 3.4. договора).

В соответствии с указанным договором истец в течение 2007 года оказывал педагогам-пенсионерам услуги электроснабжения и предоставлял Отделу социальной защиты реестры по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, в том числе педагогам, вышедшим на пенсию, проживающим в сельской местности. Данные реестры были приняты Управлением социальной защиты.

В декабре 2007 года истцом составлен реестр льготников по имеющейся у ответчика задолженности по состоянию на 01.10.2007 - на сумму 27765 руб. 48 коп. Из объяснений истца следует, что указанная сумма представляет собой разницу между стоимостью фактически оказанных за период с 01.01.2007 по 01.10.2007 мер социальной поддержки и суммами, принятыми к оплате отделом соцзащиты в пределах норматива потребления электроэнергии. Ответчику выставлена счет-фактура N 10/12241 от 17.12.2007, которая к оплате не принята в полном объеме.

Предъявленные ответчику претензии о возмещении произведенных на оказание мер социальной поддержки расходов оставлены без удовлетворения, что послужило поводом для обращения ОАО "Кировэнергосбыт" в суд.

В связи с частичной оплатой стоимости потребленной электроэнергии непосредственно педагогами-пенсионерами, в судебном заседании заявлено об уменьшении размера исковых требований до 14004 руб. 80 коп.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, отклоняя доводы заявителя апелляционной жалобы, исходит из следующего.

Факт и объём предоставления истцом льгот пенсионерам - педагогическим работникам сельской местности подтверждается материалами дела и ответчиками не оспаривается.

Обращаясь с апелляционной жалобой, Министерство финансов указывает на неверное определение арбитражным судом публично-правового образования, являющегося надлежащим ответчиком по делу, и источника, за счёт средств которого должно быть осуществлено взыскание, указывая при этом, что взыскание убытков истца должно быть осуществлено с Кировской области за счёт казны Кировской области.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает правомерным и обоснованным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что расходы истца подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета.

Согласно пунктам "е", "к" статьи 72 и пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы образования и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7).

Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением для специалистов, работающих и проживающих в сельской местности вне населённых пунктов закреплялось в статье 59 Жилищного кодекса РСФСР, а в отношении педагогических работников сельских школ, в том числе перешедших на пенсию и имеющих стаж работы в школах сельской местности не менее 10 лет, и совместно с ними проживающих членов их семей, оно специально оговорено в сохраняющих силу в настоящее время Постановлениях Совета министров СССР от 10.02.1948 N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" (пункт первый обязывает исполкомы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся предоставлять бесплатно учителям, директорам (заведующим) и заведующим учебной частью начальных и семилетних школ в сельской местности и членам их семей квартиры с отоплением и освещением по нормам, действующим в данной местности) и от 04.05.1971 N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" (подпункт "б" пункта 6 предусматривает сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами (их заместителями) и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов в сельской местности и за членами их семей).

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Правовые нормы, дублирующие установленные указанными выше актами льготы, закреплены и в нормативных актах субъекта Российской Федерации "Кировская область".

В соответствии с пунктом 3 статьи 20.1 Закона Кировской области от 11.02.2003 N 133-ЗО "Об образовании в Кировской области" руководителям, педагогическим работникам и иным специалистам (кроме совместителей), вышедшим на пенсию, проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа (рабочих поселках), предоставляется бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением при условии, что непосредственно перед выходом на пенсию они проработали не менее 10 лет в образовательных учреждениях, расположенных в указанных местах, и пользовались (имели право пользоваться) этими мерами социальной поддержки.

Конституционный суд в своих судебных актах (определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.203 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Таким образом, за лицами, являющимися пенсионерами, ранее отработавшими не менее 10 лет в качестве педагогических работников в сельской местности, сохраняется право на получение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных нормативных правовых актах. Данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

С учётом изложенного отклоняются доводы заявителя апелляционной жалобы об отсутствии государственного (федерального) регулирования в сфере предоставления льгот педагогам сельской местности, вышедшим на пенсию.

Что же касается определения судом первой инстанции в качестве обязанного лица по возмещению предоставленных истцом льгот Российской Федерации, указанную позицию следует признать правильной на основании нижеследующего.

В силу правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П , поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, - влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

С целью оказания необходимой помощи регионам федеральным законом от 19.12.2006 "О федеральном бюджете на 2007 год" (статья 43) утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2007 год, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение, включая работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Министерством финансов (что указано в апелляционной жалобе) не отрицается факт того, из федерального бюджета расходы Кировской области по предоставлению педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не возмещались.

Из материалов дела не видно, что в спорный период из федерального бюджета выделялись Кировской области средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных льгот.

Следовательно, предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате оказанных услуг, должны возмещаться из средств федерального бюджета.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

С учетом изложенного, требование о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам - пенсионерам, правомерно удовлетворено судом за счет казны Российской Федерации.

Из суммы убытков, предъявленной ОАО "Кировэнергосбыт" к взысканию, судом первой инстанции правомерно исключена сумма налога на добавленную стоимость с учётом положений пункта 1 статьи 146 и пункта 2 статьи 154 Налогового кодекса Российской Федерации, поскольку денежные средства, выделяемые из бюджета на покрытие убытков, возникших при применении установленных законом льгот для отдельных категорий граждан, не связаны с оплатой реализованных товаров (работ, услуг), они не учитываются при исчислении налоговой базы по налогу на добавленную стоимость.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства и обоснованно пришел к выводу о том, что убытки истца, понесенные в связи с предоставлением льгот педагогам-пенсионерам должны быть отнесены на Российскую Федерацию и взысканы за счет казны Российской Федерации.

Оснований для признания данных выводов суда неправильными у апелляционного суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 10.10.2008 по делу N А28-44/08-1/30 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

Т.М. Поляшова С.Г. Поляковой