Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 января 2009 г. N 02АП-5388/2008

г. Киров

13 января 2009 г.

Дело N А29-4057/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 января 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тетервака А.В.,

судей Губиной Л.В., Самуйлова С.В.

при ведении протокола судебного заседания судьей Тетерваком А.В.,

без участия представителей сторон

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика муниципального образования муниципальный район "Вуктыл" в лице администрации муниципального района "Вуктыл"

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 05.11.2008 по делу N А29-4057/2008, принятое судом в составе судьи Козлова О.Г.,

по иску муниципального унитарного предприятия "Подчерский лескомхоз"

к муниципальному образованию муниципальный район "Вуктыл" в лице администрации муниципального района "Вуктыл",

Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Коми,

третье лицо: Министерство финансов Республики Коми -

о взыскании ущерба,

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Подчерский лескомхоз" (далее - МУП "Подчерский лескомхоз", истец) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с иском о взыскании за счет казны Российской Федерации и муниципального образования муниципальный район "Вуктыл" в лице Администрации муниципального района "Вуктыл" (далее - Администрация, ответчик, заявитель апелляционной жалобы) в сумме 361766 руб. 93 коп убытков, образовавшихся в результате предоставления в 2005-2007 годах льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам.

Требования истца основаны на статьях 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Республики Коми от 27 октября 2008 года к участию в деле в качестве третьего лица привлечено Министерство финансов Республики Коми.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 05.11.2008 исковые требования удовлетворены частично. В пользу МУП "Подчерский лескомхоз" взыскано за счет казны муниципального района "Вуктыл" 297215 руб. 22 коп. убытков. В остальной части иска отказано, В удовлетворении требований в отношении Российской Федерации отказано.

При вынесении решения арбитражный суд исходил из того, что обязательства по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам учреждений муниципального образования "Вуктыл" в соответствии с пунктом 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются расходными обязательствами данного муниципального образования. Из суммы убытков, подлежащей возмещению, исключена сумма налога на добавленную стоимость в соответствии со статьёй 46 Налогового кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с принятым решением, администрация муниципального района "Вуктыл" обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Коми отменить и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что судом не применён закон, подлежащий применению: не рассмотрено заявление ответчик5а о пропуске срока исковой давности. Администрация считает, что частично финансовая ответственность по выплатам компенсации расходов за предоставление мер социальной поддержки должна быть возложена на Управление Федерального казначейства по республике Коми.

Министерство финансов Республики Коми в отзыве на апелляционную жалобу считает, что решение Арбитражного суда Республики Коми является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации отзыва на апелляционную жалобу не представило.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьёй 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку истец не завил о своём несогласии с частичным удовлетворением его исковых требований, суд апелляционной инстанции в соответствии с пунктом 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции отмене, в силу следующего.

Из материалов дела следует, что "МУП "Подчерский лескомхоз" в 2005-2007 годах предоставляло работникам медицинского учреждения "Подчерская участковая больница", расположенного в сельской местности, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 29.06.2007 по делу N А29-7632/2006-3Б МУП "Подчерский лескомхоз" признано несостоятельным (банкротом), в отношении него открыто конкурсное производство.

Истец, указывая, что его затраты в размере 361766 руб. 93 коп. не были возмещены, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском. В пояснениях по делу истец указывает, что не располагает платёжным документом о компенсации суммы убытков в размере 64798 руб. 57 коп., однако не оспаривает сам факт данного платежа и его направление на погашение убытков истца от предоставления льгот.

Факт и объём предоставления истцом льгот медицинским работникам сельской местности ответчиками не оспаривается.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что расходы истца подлежат взысканию с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации. Этот вывод основан на следующем.

Согласно пунктам "ж", "к" статьи 72 и пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в действие Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР (далее - ВЦИК и СНК РСФСР) от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" предусмотрен порядок реализации льгот данной категории граждан за счет средств местного бюджета.

Статьей 5 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 признано утратившим силу.

Статьей 2 указанного Закона установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года, что было связано с принятием в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Федеральных законов от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции данного Федерального закона меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая), организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти (часть пятая), муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (часть шестая). Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников.

Конституционный суд в своих актах (определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.203 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Таким образом, полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления, которые, как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Советом Муниципального образования "Город Вуктыл" 14 декабря 2004 года принято Решение N 112 "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений, проживающих в сельской местности". Пунктом 1 данного решения для специалистов муниципальных учреждений МО "Город Вуктыл" культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах установлены следующие льготы:

- 100-процентное освобождение указанных специалистов от оплаты занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах установленной социальной нормы площади жилья, указанная мера социальной поддержки предоставляется лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;

- 100-процентное освобождение указанных специалистов от оплаты коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, содержание и текущий ремонт лифтов, газ, электрическая и тепловая энергия) в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг; лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива или компенсация в размере 100 процентов стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива; указанная мера социальной поддержки предоставляется независимо от вида жилищного фонда.

В силу правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П , поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, - влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

При таких обстоятельствах, необоснованны выводы арбитражного суда первой инстанции о взыскании убытков за счет средств муниципального образования, поскольку в предмет судебного исследования не был включен вопрос о финансировании муниципального образования "Вуктыл" из федерального бюджета и достаточности денежных средств для возмещения указанных расходов.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела не следует, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных льгот.

Следовательно, предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате оказанных услуг, должны возмещаться из средств федерального бюджета.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

С учетом изложенного, требование о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки медицинским работникам подлежит удовлетворению за счет казны Российской Федерации в сумме 297215 руб. 22 коп.

Суд апелляционной инстанции учитывает также и то обстоятельство, что, как следует из искового заявления, ранее указанные убытки компенсировались Управлением федерального казначейства. Иного в материалы дела не представлено.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на ответчика - Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Апелляционную жалобу муниципального района "Вуктыл" в лице Администрации муниципального района "Вуктыл" удовлетворить, решение Арбитражного суда Республики Коми от 05.11.2008 по делу N А29-4057/2008 изменить.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального унитарного предприятия Подчерский лескомхоз 297215 руб. 22 коп. убытков.

В остальной части иска - в удовлетворении исковых требований отказать.

Взыскать с муниципального унитарного предприятия Подчерский лескомхоз 1554 руб. 89 коп. государственной пошлины.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального района "Вуктыл" 1000 руб. расходов по подаче апелляционной жалобе.

Выдать исполнительные листы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

Л.В. Губина С.В. Самуйлов