Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2009 г. N 02АП-949/2009

г. Киров

06 апреля 2009 г.

Дело N А29-11203/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 апреля 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ермошиной С.Г.,

при участии в заседании:

представителей заявителя Шибановой Н.Е - удостоверение от 05.12.2008,

рассмотрев апелляционную жалобу Печорского межрегионального управления по техническому и экологическому надзору

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.02.2009 по делу N А29-11203/2008, принятое судом в составе судьи Галаевой Т.И.,

по заявлению заместителя прокурора Республики Коми в интересах общества с ограниченной ответственностью "Коммерческий центр "Сыктывкарстрой"

к Печорскому межрегиональному управлению по техническому и экологическому надзору,

о признании решения недействительным,

установил:

заместитель прокуратура Республика Коми (далее - заявитель, Прокурор) в интересах общества с ограниченной ответственностью "Коммерческий центр "Сыктывкарстрой" (далее - Общество, ООО "КЦ "Сыктывкарстрой") обратился с заявлением в Арбитражный суд Республики Коми к Печорскому межрегиональному управлению по техническому и экологическому надзору (далее - ответчик, надзорный орган, Управление по техническому и экологическому надзору) о признании недействительным решения Управления по техническому и экологическому надзору от 13.11.2008 N 25-05/ЭН/2976 "Об отказе в установлении лимитов на размещение отходов" (далее - решение от 13.11.2008 N 25-05/ЭН/2976) и возложении на ответчика обязанности устранить допущенные нарушения путем принятия, рассмотрения документов заявителя, установления и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 17.02.2009 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Управление по техническому и экологическому надзору обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению надзорного органа, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно применены нормы права, что выразилось в неприменении пункта 7 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. N 461 (далее - Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), пунктов 5, 7 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утвержденного приказом Ростехнадзора от 20.09.2007 N 643 (далее - Административный регламент), ошибочном истолковании подпункта 74 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании).

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу возражает против изложенных в ней доводов, просит решение арбитражного суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Общество отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Управление по техническому и экологическому надзору, ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей надзорного органа и Общества.

Представитель заявителя в заседании суда поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 23.06.1998 осуществлена государственная регистрация ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" (л. д. 123). Основным видом деятельности Общества является торгово-закупочная деятельность, реализация товаров народного потребления и товаров производственно-технического назначения, торговля строительными материалами, погрузочно-разгрузочная деятельность на железно-дорожном транспорте (л. д. 113-114). При осуществлении хозяйственной деятельности Общества образуются отходы 1, 3, 4 классов опасности, а именно: отходы потребления на производстве, подобные коммунальным; мусор от эксплуатации складских помещений; строительные отходы; люминесцентные лампы; отработанные масла и покрышки, лом черных металлов, уличный смет. По мере накопления данные отходы передаются специализированным организациям, осуществляющим деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов (л. д. 21-24, 94-109).

06.11.2008 года ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" представило в Управление по технологическому и экологическому надзору заявление N 67 о рассмотрении и утверждении Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с приложением разработанного проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (л. д. 13, 17-93).

13.11.2008 надзорный орган направил Обществу письмо N 25-05/ЭН/2976, содержащее решение об отказе в установлении лимитов на размещение отходов в связи с непредставлением лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (л. д. 12).

В ноябре 2008 года Сыктывкарской природоохранной прокуратурой была проведена плановая проверка исполнения законодательства об отходах производства и потребления, в ходе которой выявлено вышеназванное решение надзорного органа (л. д. 6, 14).

23.12.2008 Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанного решения Управления по технологическому и экологическому надзору недействительным и возложении на ответчика обязанности устранить допущенные нарушения (л. д. 6-10).

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемое решение не соответствует законодательству, нарушает права и законные интересы Общества, заявленные требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статьям 22, 24 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (пункт 1). Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (пункт 2). Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (пункт 3). При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (пункт 5).

Статья 1 Закона об отходах определяет, что отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства;

опасные отходы - отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами;

обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое);

лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

В силу статьи 12 Закона об отходах хранение отходов происходит исключительно в специально оборудованных сооружениях - объектах размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище и пр.). Такие объекты заносятся в государственный реестр, находятся на балансе предприятия или арендуются и эксплуатируются им.

В соответствии с пунктами 4, 7, 10-11, 13 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа (пункт 4). Для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы уполномоченного органа: заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; копия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов); проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; копия лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов (для юридического лица - пользователя недр, имеющего лицензию на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов) (пункт 7). Основанием для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является представление указанных заявления и документов не в полном объеме либо наличие в их составе искаженных сведений или недостоверной информации (пункт 10). Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения до окончания отчетного года деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (пункт 11). Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (пункт 13).

Пунктами 5, 7 Административного регламента установлено, что основанием для начала исполнения государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов является представление в территориальные органы Ростехнадзора юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, заявления об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, и следующих документов: копия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов); проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; копия лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов (для юридического лица - пользователя недр, имеющего лицензию на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов) (пункт 5). Основаниями для отказа в установлении лимитов на размещение отходов являются представление заявления и документов, указанных в пункте 5 Административного регламента, не в полном объеме (некомплектность материалов) либо наличие в составе представленных материалов искаженных сведений или недостоверной информации.

Согласно статье 9 Закона об отходах деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 74 пункта 1 статьи 17 Закона о лицензировании лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Пунктом 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

В силу пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Согласно пункту 4.6 ГОСТа Р 51769-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Документирование и регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления", введенного в действие с 01.01.2002 г. постановлением Госстандарта России от 28.06.2001 г. N 251-ст, лицензии выдают на осуществление такого вида деятельности по обращению с отходами, в результате которого юридическое или физическое лицо, ее осуществляющее, получает прибыль (транспортирование, переработка, складирование, захоронение, уничтожение отходов и т.п.).

Пунктом 4.2.1 ГОСТа 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. N 607-ст, предусмотрено, что накопление отходов отнесено ко второму этапу технологического цикла отходов, которому предшествует только их появление, а хранение и удаление - к завершающим этапам цикла, которые осуществляются после их транспортировки и складирования.

В соответствии с пунктами 5.26, 5.28, 5.30, 5.37 ГОСТа 30772-2001 - "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта Российской Федерации N 607-ст от 28.12.2001, сбор отходов - деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами (пункт 5.26).Транспортирование отходов - деятельность, связанная с перемещением отходов между местами или объектами их образования, накопления, хранения, утилизации, захоронения и (или) уничтожения (пункт 5.28). Размещение отходов - деятельность, связанная с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и/или захоронения отходов (пункт 5.30). Использование отходов - деятельность, связанная с утилизацией отходов, в том числе и отходов, появляющихся на последней стадии жизненного цикла любого объекта, направленная на производство вторичной товарной продукции, выполнение работ (услуг) или получение энергии с учетом материало - и энергосбережения, требований экологии и безопасности (пункт 5.37).

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления, утвержденных 15.07.1994 г. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и действующих до настоящего времени, также установлено, что временное накопление отходов на промплощадке представляет собой хранение отходов на территории предприятия в специально обустроенных для этих целей местах до момента их использования в последующем технологическом цикле или отправки на переработку на другое предприятие или на объект для размещения отходов и является временной мерой; предельные количества единовременного накопления отходов, сроки и способы их накопления утверждаются территориальными органами Минприроды России.

Из системного толкования указанных норм следует, что требование о необходимости иметь лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов распространяется только на специализированные организации, для которых эта деятельность является основной деятельностью, осуществляемой с целью получения прибыли. Временное нахождение на территории предприятия производственных отходов, в том числе и опасных, до момента их передачи специализированным организациям не может рассматриваться в качестве основной деятельности данного предприятия по размещению отходов, требующей получения соответствующей лицензии.

Материалы дела свидетельствуют о том, что ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" занимается, реализацией товаров народного потребления и товаров производственно-технического назначения, торговлей строительными материалами, осуществлением погрузочно-разгрузочных работ на железно-дорожном транспорте (л. д. 113-114). В результате указанной деятельности Общества образуются отходы 1, 3, 4 классов опасности, а именно: отходы потребления на производстве, подобные коммунальным; мусор от эксплуатации складских помещений; строительные отходы; люминесцентные лампы; отработанные масла и покрышки, лом черных металлов, уличный смет. По мере накопления данные отходы передаются специализированным организациям, осуществляющим деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов (л. д. 21-24, 94-109).

Таким образом, ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" не осуществляет в качестве основной приносящей доход деятельности сбор, использование, обезвреживание, транспортировку и размещение опасных отходов. Заявитель занимается торгово-закупочной и погрузочно-разгрузочной деятельностью, в результате которой образуются естественные сопутствующие отходы. Временное нахождение этих отходов на территории Общества до момента их передачи специализированным организациям не может рассматриваться в качестве самостоятельной деятельности заявителя по размещению отходов.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" не должно иметь лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, в связи с чем требование надзорного органа о необходимости представления Обществом такой лицензии является незаконным.

При указанных обстоятельствах оспариваемое решение не соответствует законодательству.

В силу статьи 18 Закона об отходах, пункта 11 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение отсутствие лимитов на размещение вредных отходов может повлечь за собой применение мер воздействия в отношении заявителя. Следовательно, решение от 13.11.2008 N 25-05/ЭН/2976 нарушает права и законные интересы Общества.

Доводы апелляционной жалобы о том, заявитель представил в территориальный орган уполномоченного органа не полный комплект документов, необходимых для утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, решение арбитражного суда содержит противоречивые выводы, а так же о том, что лицензированию подлежит любая деятельность по обращению с отходами, судом апелляционной инстанции отклоняются, как основанные на ошибочном толковании норм права, и не соответствующие обстоятельствам дела.

Утверждение ответчика о том, что ООО "КЦ "Сыктывкарстрой" вносит в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду именно за размещение отходов, судом апелляционной инстанции не принимается, как не влияющее на существо рассматриваемого спора.

На основании изложенного, апелляционная инстанция находит обжалуемое решение суда законным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.02.2009 по делу N А29-11203/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Печорского межрегионального управления по техническому и экологическому надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

А.В. Караваева Г.Г. Перминова