Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2009 г. N 02АП-1618/2009

г. Киров

А28-847/2009

12 мая 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Караваевой А.В., Ольковой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Хохрина А.Н. по доверенности от 12.01.2009,

представителя ответчика - Муравьева С.П. по доверенности от 30.12.2008 N 6688-01-01,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Технология"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 03.04.2009 по делу N А28-847/2009, принятое судом в составе судьи Серегина Р.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Технология"

к администрации муниципального образования "Город Киров"

о признании решения незаконным,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Технология" (далее - заявитель, Общество, ООО "Технология") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения администрации муниципального образования "Город Киров" (далее - ответчик, Администрация) об отказе в осуществлении выбора земельного участка для строительства, содержащегося в письме от 09.10.2008 N 4709-02-01, и обязании ответчика обеспечить выбор земельного участка для строительства путем утверждения схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора и определить варианты размещения объекта - здания торгового и офисного назначения.

Решением суда первой инстанции от 03.04.2009 в удовлетворении данных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ООО "Технология" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению Общества, статьи 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не предусматривают возможность принятия решения об отказе в выборе земельного участка и направление сообщения о невозможности его выбора с обоснованием причин. Ссылаясь на статью 29 ЗК РФ, пункт 2 статьи 29 Устава муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской думы 29.06.2005 N 42/19 (далее - Устав МО "Город Киров"), пункт 1.2 Положения о порядке подготовки, принятия и издания постановлений и распоряжений главы администрации города Кирова, утвержденного распоряжением главы администрации г. Кирова от 29.09.2006 N 4542 (далее - Положение N 4542), пункт 2.2 Положения об управлении и распоряжении земельными участками на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской думы от 27.06.2007 N 4/6 (далее - Положение N 4/6), заявитель делает вывод о принятии оспариваемого решения неуполномоченным лицом.

ООО "Технология" полагает, что вывод суда об отсутствии у ответчика обязанности по опубликованию постановления главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П "О резервировании земель для муниципальных нужд" не соответствует пункту 3 статьи 15 Конституции РФ, части 5 статьи 11 Устава МО "Город Киров", пункту 7.3 Положения N 4542. Указанный акт органа местного самоуправления о резервировании земель затрагивает права неопределенного круга лиц, то есть носит нормативный характер. Кроме того, постановление от 27.02.2008 N 768-П не подлежит применению, поскольку принято до утверждения Правительством РФ порядка принятия решений о резервировании и не содержит данных, позволяющих определить конкретные участки, подлежащие резервированию.

Также Общество указывает на отсутствие в решении суда выводов о нарушении (ненарушении) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация считает решение суда от 03.04.2009 законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу ООО "Технология" - без удовлетворения. Постановление о резервировании земель издано в соответствии с законодательством, действующим на момент его принятия и не запрещавшим проводить резервирование до утверждения соответствующего порядка Правительством РФ. Также ответчик полагает, что оспариваемое решение вынесено компетентным должностным лицом, так как в силу статьи 31 Устава МО "Город Киров" глава администрации вправе временно либо без ограничения срока передать своим заместителям осуществление отдельных полномочий, в том числе связанных с изданием муниципальных правовых актов. Обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка, не указанного в заявлении о выборе, законодательством не предусмотрена.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П "О резервировании земель для муниципальных нужд" предписано осуществить резервирование свободных от прав третьих лиц земельных участков, не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для муниципальных нужд - строительства автомобильной дороги, сроком на 20 лет. В число резервируемых участков вошел земельный участок ориентировочной площадью 23000 кв.м. с учетным номером У0535-011, расположенный в кадастровом квартале N 43:40:000535 в районе ул. Цветочная Ленинского района г.Кирова.

25.09.2008 в Администрацию поступило заявление ООО "Технология" от 23.09.2008 N 24 о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Номер испрашиваемого земельного участка - У0535-011; ориентировочная площадь - 8822 кв.м.; назначение объекта строительства - здание торгового и офисного назначения; предполагаемое место размещения - поселок Новый, район пересечения ул.Фестивальной и ул.Цветочной; испрашиваемое право на земельный участок - аренда. К заявлению приложены ситуационный план и ходатайство о намерениях строительства.

Письмом от 09.10.2008 N 4709-02-01 заместитель главы администрации г.Кирова Преснецов А.А. сообщил Обществу об отсутствии возможности осуществить выбор испрашиваемого земельного участка и предоставить его заявителю под строительство здания торгово-офисного назначения в связи с тем, что данный земельный участок в кадастровом квартале N 43:40:000535 зарезервирован для муниципальных нужд постановлением главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П.

Считая содержащееся в данном письме решение Администрации незаконным, а права и законные интересы ООО "Технология" в осуществлении строительства и приобретении земельного участка в аренду - нарушенными, заявитель оспорил решение об отказе в осуществлении выбора земельного участка в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования Общества, суд первой инстанции исходил из того, что письмо от 09.10.2008 N 4709-02-01, содержащее властное волеизъявление компетентного должностного лица Администрации, является решением ответчика, принимаемым в рамках начала процедуры выбора земельного участка. Постановление главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П не подлежало официальному опубликованию, поскольку было издано и вступило в силу до принятия Постановления Правительства от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд". Резервирование испрашиваемого Обществом земельного участка, а также наличие в его составе частей земельных участков, используемых для иных целей (огородничество), является препятствием в осуществлении выбора этого участка для строительства. Обязанность Администрации обеспечить выбор земельного участка в границах кадастрового квартала 43:40:000535 вне территории участка, описанного в заявлении ООО "Технология" от 23.09.2008 N 24, отсутствует.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей заявителя и ответчика, Второй арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В силу статьи 41 Устава МО "Город Киров", пункта 2.2 Положения N 4/6, статей 11, 29 ЗК РФ, абзаца второго пункта 10 статьи 3, статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной и неразграниченной государственной собственности, в том числе принятие решений относительно предоставления их для строительства, осуществляется Администрацией.

Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта установлен пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ. Данная процедура начинается с выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ.

В соответствии с пунктами 1, 2, 5 статьи 31 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ) гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 ЗК РФ исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Завершается первый этап процедуры предоставления земельных участков, предусмотренной пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ, принятием уполномоченным органом исполнительной власти или местного самоуправления решения об утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта либо решения об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 ЗК РФ).

На основании изложенного можно сделать вывод, что в процессе выбора земельного участка орган местного самоуправления на основе анализа документов государственного кадастра недвижимости, землеустроительной документации, информации о разрешенном использовании земельных участков, рассматривает вопрос о принципиальной возможности строительства на испрашиваемом заявителем земельном участке, и лишь при положительном решении данного вопроса проводит мероприятия по выбору этого участка: определяет, соответствуют ли экологические, градостроительные и иных условия использования соответствующей территории назначению и строительным характеристикам объекта, возведение которого планируется заявителем на испрашиваемом им земельном участке. В случае же отрицательного ответа на вопрос о возможности строительства на данном участке совершение органом местного самоуправления последующих действий является нецелесообразным.

Поэтому вывод суда первой инстанции о направлении в такой ситуации заявителю сообщения о невозможности выбора земельных участков для строительства с обоснованием причин, препятствующих выбору земельных участков, является законным и обоснованным. Отсутствие в ЗК РФ нормы, предписывающей совершение таких действий, не является безусловным доказательством их незаконности.

Как следует из уточненного заявления, с которым ООО "Технология" обратилось в Арбитражный суд Кировской области (л.д. 5 - 9, 63), Общество расценивает письмо заместителя главы администрации г. Кирова от 09.10.2008 N 4709-02-01 (л.д. 57) как решение Администрации.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц рассматриваются и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции, что предопределяет единство критериев отнесения указанными судебными органами того или иного акта к категории решений.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Письменное решение принимается как в определенной форме, установленной законодательством, так и в произвольной форме.

Оценивая содержание письма от 09.10.2008 N 4709-02-01, суд первой инстанции правильно указал на наличие в нем властного волеизъявления, правовым последствием которого является невозможность реализации Обществом своего интереса в выборе и предоставлении ему в будущем земельного участка площадью 8822 кв.м., входящего в состав земельного участка с учетным N У0535-011, расположенного в кадастровом квартале N 43:40:000535. В связи с этим апелляционный суд считает правомерным вывод Арбитражного суда Кировской области об обоснованности квалификации рассматриваемого письма как решения органа местного самоуправления, принятого Администрацией в начале процесса выбора земельного участка.

От имени ответчика письмо от 09.10.2008 N 4709-02-01 подписано заместителем главы администрации г. Кирова Преснецовым А.А.

В соответствии с пунктом 1.37 раздела III Распределения обязанностей между главой администрации города Кирова, его заместителями и управляющими делами администрации города Кирова, утвержденного распоряжением главы администрации г. Кирова от 25.07.2007 N 3063, в ведении Преснецова А.А. находятся вопросы выбора земельных участков для строительства и при необходимости для установления охранной и санитарно-защитной зон объектов строительства. Следовательно, оспариваемое заявителем решение вынесено компетентным должностным лицом ответчика.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решения по вопросам, отнесенным к ведению Администрации, может принимать только ее глава, отклоняются, поскольку часть 3 статьи 31 Устава МО "Город Киров" предоставляет главе администрации г. Кирова право передать осуществление отдельных полномочий своим заместителям.

Из решения Администрации, изложенного в письме от 09.10.2008 N 4709-02-01, следует, что невозможность проведения мероприятий по выбору интересующего ООО "Технология" земельного участка связана с резервированием этого участка, расположенного в кадастровом квартале N 43:40:000535, для муниципальных нужд на основании постановления главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П.

Согласно статье 70.1 ЗК РФ резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего кодекса, в том числе для размещения объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Резервирование земель может быть осуществлено в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Срок резервирования не может превышать 7 лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ. На момент издания постановления главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П "О резервировании земель для муниципальных нужд" (л.д. 42) соответствующий нормативный акт (Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561) еще не был принят. Поэтому нормы утвержденного им Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению при разрешении настоящего спора.

Постановление главы администрации г.Кирова от 27.02.2008 N 768-П содержит сведения (учетный номер, местонахождение, ориентировочная площадь), позволяющие определить участки, подлежащие резервированию. В соответствии с пунктом 1.2 данного постановления к зарезервированным участкам относится участок ориентировочной площадью 23000 кв.м. с учетным номером 0535-011, расположенный в кадастровом квартале N 43:40:000535 в районе улицы Цветочная Ленинского района г. Кирова.

Факт вхождения испрашиваемого Обществом земельного участка площадью 8822 кв.м. в состав земельного участка с учетным номером У0535-011, зарезервированного для строительства автомобильной дороги, подтверждается следующими материалами дела: заявление ООО "Технология" от 23.09.2008 N 24 (л.д. 10 - 11), кадастровый план территории (л.д. 70 - 74), план земельного участка из геоинформационной системы (л.д. 45) и иные планы, представленные сторонами (л.д. 43 - 44, 60 - 61, 65 - 67), пояснений их представителей в ходе судебных заседаний (л.д. 61а - 61б, 85 - 88).

Данное обстоятельство свидетельствует о невозможности строительства на испрашиваемом заявителем земельном участке и нецелесообразности осуществления Администрацией мероприятий по выбору данного участка, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ.

Кроме того, суд первой инстанции верно установил, что земельный участок площадью 8822 кв.м. включает в себя части земельных участков N 43:40:000535:0003 (У0535-003) и N 43:40:000535:0005 (У0535-005), сданных в аренду с разрешенным использованием - для огородничества, и обоснованно расценил наличие указанного обременения как дополнительное препятствие для выбора земельного участка в целях последующего предоставления его в аренду для строительства.

Доводы ООО "Технология" о том, что постановление главы администрации г. Кирова от 27.02.2008 N 768-П не подлежит применению как принятое до утверждения Правительством РФ Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, отклоняются в связи с отсутствием правового обоснования.

Вывод Общества о необходимости обязательного опубликования постановления от 27.02.2008 N 768-П также не нашел подтверждения при рассмотрении апелляционной жалобы.

Таким образом, оспариваемое заявителем решение Администрации об отказе в осуществлении выбора земельного участка для строительства, содержащееся в письме от 09.10.2008 N 4709-02-01, не противоречит нормам ЗК РФ. Поэтому требование о признании его незаконным не может быть удовлетворено.

В связи с этим не имеется оснований и для возложения на ответчика обязанности по обеспечению выбора земельного участка для строительства путем утверждения схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора и определения вариантов размещения объекта - здания торгового и офисного назначения.

Кроме того, действующее законодательство не предусматривает обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка путем предложения заявителю для строительства интересующего его объекта иных земельных участков, не указанных в заявлении. Варианты размещения объекта также определяются исходя из места нахождения, целевого использования, площади испрашиваемого участка, индивидуализированного в заявлении заинтересованного в его предоставлении лица, назначения и строительных характеристик (параметров) объекта капитального строительства.

Отсутствие в решении суда первой инстанции от 03.04.2009 выводов о нарушении (ненарушении) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не является основанием для его отмены, поскольку законное решение органа местного самоуправления не может нарушать права и законные интересы участников предпринимательской деятельности. Кроме того, в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установление факта нарушения прав и законных интересов не влечет признания незаконным решения органа местного самоуправления, соответствующего требованиям законодательства.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушения норм процессуального права, влекущие безусловную отмену судебного акта, не установлены.

Учитывая изложенное, решение Арбитражного суда Кировской области от 03.04.2009 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 03.04.2009 по делу N А28-847/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Технология" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

А.В. Караваева Т.М. Олькова