Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2009 г. N 02АП-2417/2009

г. Киров

25 июня 2009 г.

Дело N А28-13782/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 июня 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Ольковой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя - Дронова Д.А. по доверенности от 30.01.2009 N ХВ-724/15, Самариной И.М. по доверенности от 28.01.2009 N ХВ-611/15,

ответчика - Агалаковой Л.Ю. по доверенности от 16.02.2009 N 626-07-05,

третьего лица, войсковой части 21228 - Сергеевых А.Н. по доверенности от 30.03.2009 N 182,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Департамент реализации конвенционных обязательств)

на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.04.2009 по делу N А28-13782/2008, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Департамент реализации конвенционных обязательств)

к Департаменту государственной собственности Кировской области

третьи лица: Управление Федеральной регистрационной службы по Кировской области, администрация Оричевского района Кировской области, войсковая часть 21228, Гвоздев Александр Александрович, Ездоков Николай Владимирович, Зыков Николай Степанович, Киселева Любовь Васильевна, Кропачева Вера Анатольевна, Куклина Алевтина Николаевна, Михайловский Сергей Тимофеевич, Савиных Аполинария Павловна, Савиных Сергей Анатольевич, Савиных Тамара Николаевна, Тупицына Алевтина Владимировна, Юферев Леонид Васильевич,

о признании распоряжения недействительным,

установил:

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Департамент реализации конвенционных обязательств) (далее - заявитель, Министерство, Минпромторг РФ) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным распоряжения Департамента государственной собственности Кировской области (далее - ответчик, Департамент) от 25.09.2007 N 08-1200 "Об установлении ограничений прав на земельные участки, расположенные в границах санитарно-защитной зоны объекта 1726 (УХО) на территории Оричевского района Кировской области".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной регистрационной службы по Кировской области (далее - УФРС), администрация Оричевского района Кировской области, войсковая часть 21228, Гвоздев Александр Александрович, Ездоков Николай Владимирович, Зыков Николай Степанович, Киселева Любовь Васильевна, Кропачева Вера Анатольевна, Куклина Алевтина Николаевна, Михайловский Сергей Тимофеевич, Савиных Аполинария Павловна, Савиных Сергей Анатольевич, Савиных Тамара Николаевна, Тупицына Алевтина Владимировна, Юферев Леонид Васильевич.

Решением суда первой инстанции от 16.04.2009 в удовлетворении требования заявителя отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении его требований. По мнению Минпромторга РФ, включив в пункт 4 оспариваемого распоряжения указание об осуществлении федеральным органом исполнительной власти компенсационных выплат собственникам земельных участков, Департамент вышел за пределы своей компетенции. Также данный пункт противоречит положениям статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), согласно которой только Правительство РФ вправе давать указания федеральным органам исполнительной власти о порядке распоряжения выделенными им денежными средствами федерального бюджета.

Кроме того, суд не учел доводы Министерства об отсутствии у командира войсковой части 21228 прямо предусмотренных полномочий на обращение в Департамент с инициативой о проведении регистрации ограничений прав на земельные участки и пояснения самого командира о том, что он действовал без какого-либо поручения со стороны Федерального агентства по промышленности. Доказательства, подтверждающие наличие такого поручения ответчиком не представлены.

Департамент просит оставить решение суда от 16.04.2009 без изменения, а апелляционную жалобу Минпромторга РФ - без удовлетворения, обращает внимание на то, что пункт 4 распоряжения от 25.09.2007 N 08-1200 не возлагает на заявителя обязанности, не предусмотренные законом, он лишь называет орган исполнительной власти, в пользу которого установлены ограничения и который в силу закона будет производить возмещение убытков в размерах, определенных на основании действующего земельного и гражданского законодательства. Данная норма необходима для проведения государственной регистрации ограничений прав на земельные участки. При установлении ограничений прав на земельные участки, входящие в санитарно-защитную зону объекта по уничтожению химического оружия, Департамент руководствовался Положением о порядке установления и прекращения ограничений прав на земельные участки, находящиеся на территории Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 18.02.2003 N 36/44 (далее - Положение об ограничениях прав), Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 (далее - Правила возмещения убытков). Полномочия командира войсковой части 21228 на обращение в Департамент с инициативой о проведении государственной регистрации ограничений прав на земельные участки подтверждаются доверенностью от 15.05.2007 N 229/07, которая наделяет его правом осуществлять все необходимые действия в целях государственной регистрации права на земельные участки и введенные в эксплуатацию здания и сооружения.

В судебном заседании представитель войсковой части 21228 поддержал требование Министерства об отмене решения суда от 16.04.2009, указал на несоответствие законодательству пункта 4 оспариваемого распоряжения Департамента. По мнению данного третьего лица, в рассматриваемом случае следовало осуществить изъятие земельных участков, а не ограничение прав.

В отзыве на апелляционную жалобу УФРС считает решение суда от 16.04.2009 законным и обоснованным, полагает, что основания для удовлетворения жалобы отсутствуют.

В отзыве на апелляционную жалобу Зыков Н.С., Гвоздев А.А., Кропачева В.А., Куклина А.Н., Савиных С.А., Савиных Т.Н., Юферев Л.В. просят в удовлетворении требований Минпромторга отказать, полагают, что оспариваемое распоряжение принято Департаментом в соответствии с требованиями законодательства и в пределах предоставленных ему полномочий.

Ездоков Н.В., Киселева Л.В., Михайловский С.Т., Савиных А.П., Тупицына А.В., Администрация Оричевского района письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

УФРС, администрация Оричевского района, Гвоздев А.А., Ездоков Н.В., Зыков Н.С., Киселева Л.В., Кропачева В.А., Куклина А.Н., Михайловский С.Т., Савиных А.П., Савиных С.А., Савиных Т.Н., Тупицына А.В., Юферев Л.В. явку представителей в апелляционный суд не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей вышеназванных третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Постановлением Правительства РФ от 21.03.1996 N 305 утверждена Федеральная целевая программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" (далее - Программа по уничтожению химического оружия), в соответствии с которой было осуществлено строительство объекта 1726 (УХО) на территории Оричевского района Кировской области. Срок реализации Программы - 1996 - 2012 годы. Государственным заказчиком и основным разработчиком Программы являлось Федеральное агентство по промышленности, функции которого были переданы Минпромторгу РФ (Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724, распоряжение Правительства РФ от 02.06.2008 N 793-р).

26.09.2005 Главный государственный санитарный врач Российской Федерации издал постановление N 23 "Об установлении размера санитарно-защитной зоны объекта по уничтожению химического оружия в Оричевском районе Кировской области (объект 1726)", в соответствии с которым была установлена санитарно-защитная зона (далее - СЗЗ) в размере 2000 м от границы территории промплощадки. Заместителю руководителя Роспрома было рекомендовано провести корректировку проектной документации по организации и благоустройству двухкилометровой санитарно-защитной зоны (СЗЗ) от объекта по уничтожению химического оружия (объект 1726) с учетом двухкилометровой СЗЗ от объекта по хранению химического оружия в Оричевском районе Кировской области, предусмотрев отселение жителей из СЗЗ.

21.01.2006 заместителем руководителя Роспрома утверждено Техническое задание на выполнение инвентаризации строений, сельскохозяйственных насаждений, земель, землеустройства и определение компенсационных затрат при организации санитарно-защитной зоны объекта ОУХО N 1726 в Оричевском районе Кировской области, которое было направлено в территориальную проектную организацию - ОАО "Кировпроект". В ходе выполнения Технического задания ОАО "Кировпроект" подготовило материалы на установление ограничения прав на земельные участки, расположенные в санитарно-защитной зоне объекта 1726 на территории Оричевского района Кировской области, включая кадастровые планы земельных участков.

На основании заявлений командира войсковой части 21228 Министерства обороны РФ Морозова К.Л., действовавшего на основании доверенности от 15.05.2007 N 229/07, выданной Федеральным агентством по промышленности, и приложенных к ним правоустанавливающих документов граждан, имеющих земельные участки и объекты недвижимости в санитарно-защитной зоне объекта 1726, Департамент 25.09.2007 издал распоряжение N 08-1200 "Об установлении ограничений прав на земельные участки, расположенные в границах санитарно-защитной зоны объекта 1726 (УХО) на территории Оричевского района Кировской области", согласно которого до 31.12.2012 введены ограничения прав на расположенные в границах санитарно-защитной зоны земельные участки, заключающиеся в особых условиях их использования и режиме хозяйственной деятельности. Пунктом 4 указанного распоряжения установлено: "Федеральному агентству по промышленности (Алешин Б.С.) произвести возмещение убытков собственникам земельных участков в размерах, предусмотренных действующим земельным и гражданским законодательством."

Считая, что обязанность по производству компенсационных выплат незаконно возложена на Минпромторг РФ, заявитель оспорил распоряжение Департамента от 25.09.2007 N 08-1200 в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования Министерства, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое распоряжение принято ответчиком в соответствии с действующим законодательством и в пределах его полномочий. Указание в пункте 4 распоряжения Департамента на полномочия Федеральное агентство по промышленности, связанные с возмещением убытков поименованным в распоряжении собственникам земельных участков, является обоснованным, так как оспариваемое распоряжение установило ограничения их прав, заключающиеся в особых условиях использования и режиме хозяйственной деятельности, в связи с реализацией федеральной целевой программы, государственным заказчиком и основным разработчиком которой было определено названное агентство. Кроме того, согласно Постановлению Правительства РФ от 12.09.2008 N 679 "О внесении изменений в Федеральную целевую программу "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации и Министерству промышленности и торговли Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период предписано включать Федеральную целевую программу "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей заявителя, ответчика и третьего лица - войсковой части 21228, Второй арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконными действий и решений органов государственной власти, их должностных лиц необходимо установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав, законных интересов заявителя.

Одной из основных целей и задач Программы по уничтожению химического оружия является выполнение законодательства в области охраны окружающей среды в процессе химического разоружения. Для этого в систему программных мероприятий включены мероприятия, связанные с обеспечением экологической безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия.

С целью снижения уровня негативного воздействия предприятий на среду обитания и здоровье человека действующее российское законодательство предусматривает отделение таких предприятий от жилой застройки с помощью санитарно-защитных зон (статья 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

В силу с пунктов 2.22, 2.26, 2.30 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.04.2003 N 38) в санитарно-защитной зоне не допускается размещение объектов для проживания людей, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, сельхозугодий, предназначенных для выращивания культур, используемых для производства продуктов питания.

Из постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 26.09.2005 N 23 следует, что санитарно-защитная зона объекта по уничтожению химического оружия в Оричевском районе Кировской области (объект 1726) составляет 2000 м от границы территории промплощадки.

Статья 56 ЗК РФ относит особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах к ограничениям прав на землю, которые устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда бессрочно или на определенный срок. Ограничения прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Пунктами 1.1, 1.5, 1.6 Положения об ограничении прав определен порядок установления и прекращения ограничений прав на земельные участки, находящиеся на территории Кировской области, до разграничения государственной собственности на землю в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства или области, без изъятия земельных участков. Определение границ ограниченных в использовании частей земельных участков осуществляется в обязательном порядке в результате территориального землеустройства. Ограничения прав на землю устанавливаются и прекращаются по инициативе специально уполномоченных органов, организаций, предприятий, в ведении которых находятся режимообразующие объекты, и граждан.

Ограничения прав на земельные участки, расположенные в границах санитарно-защитной зоны объекта 1726, установлены Департаментом на основании заявлений командира войсковой части 21228 Морозова К.Л. с приложением копий правоустанавливающих документов граждан, имеющих земельные участки и объекты недвижимости в ССЗ. Также в Департамент были представлены материалы территориального землеустройства, подготовленные ОАО "Кировпроект" в рамках исполнения выданного Роспромом Технического задания на выполнение инвентаризации строений, сельскохозяйственных насаждений, земель, землеустройства и определение компенсационных затрат при организации санитарно-защитной зоны объекта ОУХО N 1726 в Оричевском районе Кировской области.

Полномочия Департамента на введение ограничений прав на земельные участки, находящиеся на территории области установлены пунктом 2 Постановления Правительства Кировской области от 18.02.2003 N 36/44.

Доверенность от 15.05.2007 N 229/07 наделяет командира войсковой части 21228 Морозова К.Л. правом представлять интересы Федерального агентства по промышленности в органах государственной власти в рамках выполнения Программы по уничтожению химического оружия, по строительству и обеспечению эксплуатации объектов производственного назначения, социально-бытовой сферы и коммунального хозяйства в п.Марадыковский Оричевского района. Поэтому он мог инициировать установление ограничений прав на земельные участки и проведение их регистрации.

Факт обращения командира войсковой части 21228 в Департамент на основании доверенности подтверждается пояснениями представителя войсковой части 21228, зафиксированных в протоколе судебного заседания от 14.04.2009 (т. 2 л.д. 19 - 20)

Федеральное агентство по промышленности как государственный заказчик Программы на момент принятия оспариваемого распоряжения являлось лицом, в введении которого находился объект 1726.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что распоряжение от 25.09.2007 N 08-1200 принято ответчиком в соответствии с действующим законодательством и в пределах его полномочий.

Пункт 4 распоряжения Департамента от 25.09.2007 N 08-1200, доводы о незаконности которого составляют основной объем заявления Министерства, рассмотренного Арбитражным суд Кировской области, имеет следующее содержание: "Федеральному агентству по промышленности (Алешин Б.С.) произвести возмещение убытков собственникам земельных участков в размерах, предусмотренных действующим земельным и гражданским законодательством".

Исходя из способа построения данного предложения и особенностей его стиля, апелляционный суд считает, что пункт 4 оспариваемого распоряжения представляет собой императивное предписание о необходимости совершения Федеральным агентством по промышленности указанных в нем действий.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы исполнительной власти РФ относятся к разным уровням единой системы государственной власти. При этом законодательство не наделяет орган власти субъекта РФ полномочиями по выдаче органам власти РФ обязательных для исполнения предписаний (указаний).

Следовательно, пункт 4 оспариваемого распоряжения противоречит общим принципам организации и деятельности органов исполнительной власти.

Вместе с тем Минпромторг РФ, которому переданы функции Федерального агентства по промышленности, выполняет обязанности государственного заказчика Программы по уничтожению химического оружия, в том числе по включению данной программы в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета (пункт 2 Постановления Правительства РФ от 12.09.2008 N 679 "О внесении изменений в Федеральную целевую программу "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации").

Статья 57 ЗК РФ, пункт 4 Правил возмещения убытков предусматривает, что возмещение убытков при ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

Таким образом, обязанность Министерства по возмещению убытков собственникам земельных участков установлена законом. Поэтому ни пункт 4 распоряжения от 25.09.2007 N 08-1200, ни распоряжение в целом не могут нарушать его права и законные интересы.

Учитывая изложенное, основания для удовлетворения требования Минпромторга РФ о признании оспариваемого распоряжения недействительным отсутствуют.

Доводы заявителя о противоречии пункта 4 указанного распоряжения положениям статьи 8 БК РФ отклоняются, поскольку в нем отсутствует указание на порядок распоряжения выделенными Минпромторгу РФ средствами федерального бюджета.

Ссылка войсковой части 21228 на необходимость изъятия земельных участков не имеет надлежащего правового обоснования.

Нарушения норм процессуального права, влекущие безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлены.

Учитывая изложенное, решение Арбитражного суда Кировской области от 16.04.2009 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя, который освобожден от ее уплаты (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Согласно платежному поручению от 04.05.2009 N 142005 Минпромторг РФ при обращении в суд апелляционной инстанции уплатил госпошлину в сумме 1000 руб. Следовательно, на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная госпошлина должна быть возвращена заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 16.04.2009 по делу N А28-13782/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Департамент реализации конвенционных обязательств) - без удовлетворения.

Возвратить Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (место нахождения: г. Москва, Китайгородский пр., 7) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 04.05.2009 N 142005.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Т.М. Олькова