Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2009 г. N 02АП-3242/2009

г. Киров

27 июля 2009 г.

Дело N А82-5171/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лобановой Л.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при отсутствии в судебном заседании представителей сторон

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Ярославский государственный технический университет"

на определение Арбитражного суда Ярославской области от 19.06.2009 по делу N А82-5171/2009, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Ярославский государственный технический университет"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области,

о признании недействительным представления в части,

установил:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Ярославский государственный технический университет" (далее - ГОУ ВПО "ЯГТУ", Учреждение, Университет, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным в части представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - Территориальное управление, административный орган, ответчик) от 10.04.2009 N 25 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (далее - представление, оспариваемое представление).

Определением Арбитражного суда Ярославской области от 19.06.2009 производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью данного спора арбитражному суду.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции, рассмотреть заявленные требования по существу.

По мнению заявителя, вывод суда первой инстанции о неподведомственности спора арбитражному суду не соответствует обстоятельствам дела, основан на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Ссылаясь на статьи 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), Университет считает, что спор подлежит рассмотрению по правилам арбитражного судопроизводства в соответствии с положениями Главы 24 АПК РФ, поскольку оспариваемое представление отвечает признакам ненормативного правового акта, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным. Представление вынесено по результатам ревизии Университета, адресовано ректору ГОУ ВПО "ЯГТУ", носит властно-распорядительный характер, поскольку содержит не только информацию о нецелевом использовании средств федерального бюджета, но и возлагает на адресата обязанность принять меры по пресечению выявленных нарушений и сообщить о принятых мерах в установленный срок.

Кроме того, заявитель указывает, что в соответствии с пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) представление руководителя Территориального управления относится к мерам принуждения. В соответствии с подпунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 и пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 98н представление является обязательным для рассмотрения получателем бюджетных средств, невыполнение представления в соответствии со статьями 166, 231 БК РФ повлечет для Университета как получателя бюджетных средств неблагоприятные последствия в сфере экономических интересов.

Заявителем в суд апелляционной инстанции направлено ходатайство о приобщении к материалам дела копии представления Прокуратуры Красноперекопского района города Ярославля об устранении нарушений федерального законодательства в деятельности бюджетного учреждения от 19.06.2009 N 7.3/2009, адресованного ректору ГОУ ВПО "ЯГТУ" Ломову А.А. Заявитель указывает, что на момент принятия судом первой инстанции решения по делу указанный документ у Университета отсутствовал.

В силу части 2 статьи 268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными.

Принимая во внимание невозможность представления указанного доказательства в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от заявителя, ходатайство о приобщении дополнительного доказательства судом удовлетворено.

Территориальное управление в отзыве на апелляционную жалобу опровергло доводы жалобы, просит определение суда первой инстанции оставить без изменения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, просят рассмотреть жалобу в отсутствие представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность определения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, с 06.02.2009 по 25.03.2009 Территориальным управлением проведена плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности Университета за период с 2007 по 2008. Результаты ревизии отражены в акте от 25.03.2009 (т.1 л.д. 28-155).

На основании указанного акта ревизии 10.04.2009 ректору ГОУ ВПО "ЯГТУ" Ломову Александру Анатольевичу (далее - ректор, Ломов А.А.) выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 25 (т.1 л.д. 16-27). Представление адресовано ректору Университета и содержит предложение рассмотреть указанное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с указанным представлением, Университет оспорил его в Арбитражный суд Ярославской области.

Установив, что оспариваемое представление адресовано ректору Университета Ломову А.А., содержит предложение руководителю получателя бюджетных средств не допускать нарушения впредь, не содержит обязательных для заявителя указаний, не влечет никаких правовых последствий, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, спор о признании недействительным которого подлежит рассмотрению арбитражным судом, и, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, прекратил производство по делу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения определения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Исходя из части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Из системного толкования главы 28 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные данным Кодексом и федеральными законами, а к руководителю за нецелевое использование бюджетных средств - меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить эти меры ответственности в силу статьи 284.1 БК РФ может только орган, исполняющий бюджет.

В пункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Территориальное управление в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В рассматриваемом случае в адрес ректора Университета вынесено представление, обязательное именно для рассмотрения.

Таким образом, представление не является мерой принуждения, применяемой в соответствии со статьей 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства.

Представление о ненадлежащем исполнении бюджета выносится по результатам ревизии (проверки) в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, согласно которому в представлении перечисляются факты выявленных нарушений требований бюджетного законодательства, предложение о рассмотрении представления и предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений.

Из текста оспариваемого представления следует, что ректору Университета предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Фактически обращение в суд с рассматриваемым заявлением направлено на защиту интересов должностного лица - ректора Университета. В соответствии с действующим законодательством, споры в защиту интересов должностных лиц разрешаются в судах общей юрисдикции.

Таким образом, представление носит информационный характер, не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, не содержит обязательных для заявителя указаний, не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Следовательно, представление не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду.

К специальной подведомственности дел арбитражным судам, предусмотренной статьей 33 АПК РФ, данный спор не отнесен.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о неподведомственности данного спора арбитражному суду является правильным.

Довод заявителя о том, что оспариваемое представление влечет неблагоприятные последствия для Университета в сфере экономических интересов в связи с сокращением лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю средств федерального бюджета, не могут быть приняты судом по следующим основаниям.

Уменьшение лимитов бюджетных средств нельзя рассматривать как наступившее неблагоприятное последствие. Лимиты бюджетных средств сокращаются Министерством финансов непосредственно по главным распорядителям средств федерального бюджета на основании сводных уведомлений, оформляемых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в порядке, установленном приказами Минфина РФ от 08.02.2005 N 16н и от 26.12.2005 N 162н. Таким образом, вопрос сокращения лимитов бюджетных средств может быть рассмотрен в отношении другого лица. Данных о рассмотрении этого вопроса в деле не имеется.

Дополнительно представленное в суд апелляционной инстанции представление Прокуратуры Красноперекопского района города Ярославля об устранении нарушений федерального законодательства в деятельности бюджетного учреждения от 19.06.2009 N 7.3/2009, адресованное ректору ГОУ ВПО "ЯГТУ" Ломову А.А. также не свидетельствует о подведомственности спора арбитражному суду в силу следующего.

Материалы дела показывают, что представление от 19.06.2009 принято прокурором в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В соответствии со статьей 1 Закона о прокуратуре Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Закона о прокуратуре).

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд.

При рассмотрении в судебном порядке дела об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

По совокупности названных норм, а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Представление Прокуратуры Красноперекопского района города Ярославля от 19.06.2009 N 7.3/2009, адресовано ректору ГОУ ВПО "ЯГТУ" Ломову А.А., в силу чего, оспариваемое в рамках настоящего дела представление не затрагивает прав и законных интересов Университета в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не влечет для него последствий экономического характера. Следовательно, данный спор арбитражному суду неподведомственен.

На основании изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции находит обжалуемое определение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании правильного применения норм материального права и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Определение Арбитражного суда Ярославской области от 19.06.2009 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Университета - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя. Заявителем государственная пошлина оплачена при подаче жалобы в связи с чем, взыскание государственной пошлины не производится.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

определение Арбитражного суда Ярославской области от 19.06.2009 по делу N А82-5171/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Ярославский государственный технический университет" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Перминова

Судьи

А.В. Караваева Л.Н. Лобанова