Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 июля 2006 г. N КГ-А41/5699-06 Отказывая в заявлении о признании недействительным распоряжения органа местного самоуправления, суд исходил из того, что оспариваемый акт направлен на изменение условий договора и не нарушает прав и законных интересов собственника земельного участка (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 7 июля 2006 г. N КГ-А41/5699-06
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2006 г.

Московский региональный прокурор по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Администрации Химкинского р-на Московской области (далее - Администрация) о признании недействительным распоряжения Главы Химкинского р-на от 06.07.2004 г. N 782-р "Об изменении целевого использования земельного участка, переданного по договору аренды от 18.05.1995 г. N 239 и изменении сторон по договору", которым в связи с переименованием ЗАО "Автопарк Тринити" арендатором земельного участка площадью 1,3 га, расположенного по адресу: Химкинский р-н., Международный аэропорт Шереметьево, признано Закрытое акционерное общество "Международный деловой центр "Шереметьево" (далее - ЗАО "МДЦ "Шереметьево") и арендатору разрешено использование земельного участка под строительство и эксплуатацию офисного комплекса.

В обоснование заявленного требования указывалось на то, что оспариваемое распоряжение принято в нарушение положений ст. 1, п. 1 ст. 8, ст. 11, п.п. 1, 2 ст. 87, п. 5 ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), п. 10 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст.ст. 1, 22 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 46, 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ). По мнению Прокурора, оспариваемое распоряжение принято Главой Химкинского р-на с превышением полномочий, в нарушение установленного законом порядка перевода земель одной категории в другую изменяет целевое назначение земельного участка и нарушает права Открытого акционерного общества "Международный аэропорт Шереметьево" (далее - ОАО "МАШ") как организации транспорта и арендатора земельного участка, в состав которого входит вышеуказанный участок, поскольку принято без согласия последнего.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ЗАО "МДЦ "Шереметьево" и ОАО "МАШ".

Решением от 12.01.2006 г., оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 30.03.2006 г., в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы соответствием оспариваемого распоряжения требованиям закона, поскольку последним не изменена категория земельного участка, распоряжение не является разрешением на строительство, подлежащим согласованию с собственником аэродрома, распоряжение принято органом местного самоуправления, уполномоченным распоряжаться земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, и не нарушает права ОАО "МАШ", не являющегося стороной договора аренды между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" от 18.05.1995 г. N 239, в отношении которого принято распоряжение.

В кассационной жалобе ОАО "МАШ" просит указанные судебные акты отменить, заявление Прокурора удовлетворить. В обоснование жалобы заявитель ссылается на ошибочность выводов судов о наличии у ЗАО "МДЦ "Шереметьево" законных оснований для использования земельного участка. По мнению заявителя, договор аренды от 18.05.1995 г. N 239 между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" не может считаться заключенным ввиду несогласованности условия об объекте аренды, и в любом случае является ничтожным, поскольку объектом аренды является земельный участок, обремененный на момент заключения договора правом бессрочного пользования ОАО "МАШ", и у Главы Химкинского р-на отсутствовали полномочия по распоряжению землями без согласования с Правительством Московской области. Также заявитель указывает на несоответствие оспариваемого распоряжения положениям ст.ст. 31, 32 ЗК РФ, определяющим порядок предоставления земельных участков для целей строительства, ст.ст. 40, 42, 46, 47 ВК РФ, предусматривающим возможность строительства объектов на землях транспорта исключительно по согласованию с собственником аэродрома и для нужд воздушного транспорта. Кроме того, по мнению заявителя, настоящее дело неправомерно рассмотрено судами без привлечения к участию в нем Росимущества, поскольку Указом Президента РФ от 04.08.2004 г. N 1009 ОАО "МАШ" отнесено к предприятиям федерального транспорта, земельные участки которых в силу ст. 87 ЗК РФ являются федеральной собственностью.

В отзыве Администрация просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на необоснованность ссылок ОАО "МАШ" на недействительность договора аренды между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево", поскольку предметом рассмотрения по делу является законность оспариваемого распоряжения, а не договора. Администрация указывает на правомерность выводов судов о том, что оспариваемым распоряжением не было изменено целевое назначение земельного участка. Оспариваемое распоряжение не является правоустанавливающим документом на земельный участок, поскольку изменение разрешенного использования не порождает прав на объект аренды.

В отзыве ЗАО "МДЦ "Шереметьево" также просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на законность оспариваемого распоряжения и правильность выводов судов о том, что оно не нарушает права ОАО "МАШ", поскольку относиться к условиям договора аренды между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево", стороной которого ОАО "МАШ" не является.

В заседании суда кассационной инстанции представители ОАО "МАШ" поддержали доводы жалобы. Представитель Прокурора также поддержал кассационную жалобу. Представители ЗАО "МДЦ "Шереметьево" возражали против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного заседания Администрация явку представителя не обеспечила.

Изучив доводы жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами норм процессуального и материального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как установлено судами, Постановлением Главы Администрации Химкинского р-на от 28.01.1993 г. N 507 перерегистрировано право землепользования Международного аэропорта Шереметьево на земельный участок площадью 957,9 га в Химкинском р-не в бессрочное (постоянное) пользование. На основании данного постановления Международному аэропорту Шереметьево выдано свидетельство от 28.01.1993 г. N 39 на право бессрочного (постоянного) пользования землей.

Постановлением Главы Администрации Химкинского р-на от 18.05.1995 г. N 1027 АОЗТ "Автопарк Тринити" со ссылкой на согласие Международного аэропорта Шереметьево передан в аренду на срок 49 лет земельный участок площадью 1,3 га из земель Международного аэропорта Шереметьево для строительства и эксплуатации крытой автостоянки для хранения и обслуживания автотранспортных средств.

На основании данного постановления между Администрацией (арендодатель) и АОЗТ "Автопарк Тринити" (арендатор) подписан договор от 18.05.1995 г. N 239 на аренду вышеуказанного земельного участка с целью строительства и эксплуатации многоэтажного паркинга.

Впоследствии Главой Химкинского р-на принято распоряжение от 06.07.2004 г. N 782-р "Об изменении целевого использования земельного участка, переданного по договору аренды от 18.05.1995 г. N 239 и изменении сторон по договору", которым в связи с переименованием ЗАО "Автопарк Тринити" арендатором вышеназванного земельного участка признано ЗАО "МДЦ "Шереметьево" и арендатору разрешено использование земельного участка под строительство и эксплуатацию офисного комплекса.

Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" подписано дополнительное соглашение от 06.07.2004 г. N 1-77 о внесении изменений в договор аренды от 18.05.1995 г. N 239, согласно которому стороны пришли к соглашению считать стороной договора ЗАО "МДЦ "Шереметьево", а целью аренды земельного участка - строительство и эксплуатация офисного комплекса с сервисной инфраструктурой.

Распоряжением от 23.09.2005 г. N 1248-р Главой Химкинского р-на внесены изменения в распоряжение от 06.07.2004 г. N 782-р формулировка "целевое использование" заменена на "разрешенное использование".

Полагая, что распоряжение от 06.07.2004 г. N 782-р принято Главой Химкинского р-на с превышением полномочий, распоряжением в нарушение установленного законом порядка перевода одной категории земель в другую изменено целевое назначение земельного участка и нарушены права ОАО "МАШ" как организации транспорта и арендатора земельного участка площадью 966,5 га по договору аренды с Администрацией от 27.09.1996 г. N 447, в состав которого входит вышеуказанный участок, Прокурор обратился с настоящим заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления, суды исходили из того, что оспариваемым распоряжением не изменена категория земельного участка, распоряжение не является разрешением на строительство, подлежащим согласованию с собственником аэродрома, распоряжение принято органом местного самоуправления, уполномоченным распоряжаться земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, и не нарушает права ОАО "МАШ", не являющегося стороной договора аренды между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" от 18.05.1995 г. N 239, в отношении которого принято распоряжение.

Суд кассационной инстанции считает отказ в удовлетворении заявления законным по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ ненормативный акт, решение и действие (бездействие) могут быть признаны арбитражным судом недействительными при условии их несоответствия закону и нарушения ими прав заявителя.

Суд кассационной инстанции считает правомерными выводы судов о том, что оспариваемым распоряжением не изменено целевое назначение земельного участка (категория земель) и доводы Прокурора в этой части необоснованны.

Оспариваемое распоряжение направлено на изменение вида объекта, строительство которого разрешено ЗАО "МДЦ "Шереметьево" в соответствии с договором аренды от 18.05.1995 г. N 239, подписанным между Администрацией и АОЗТ "Автопарк Тринити" - правопредшественником ЗАО "МДЦ "Шереметьево".

То есть, оспариваемое распоряжение направлено на изменение условия договора.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор может быть изменен по соглашению сторон, по требованию одной из сторон по решению суда либо в случае одностороннего отказа от исполнения договора частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон.

В связи с этим, суд кассационной инстанции считает обоснованными изложенные в отзыве доводы Администрации о том, что оспариваемое распоряжение не является правоустанавливающим документом на земельный участок, а изменение разрешенного использования не порождает прав на объект аренды.

Суд кассационной инстанции также считает, что оспариваемое распоряжение не нарушает права ОАО "МАШ", поскольку само по себе в силу ст. 450 ГК РФ не изменяет и не прекращает его права на соответствующий земельный участок.

Доводы кассационной жалобы о несоответствии оспариваемого распоряжения положениям ст.ст. 31, 32 ЗК РФ, определяющим порядок предоставления земельных участков для целей строительства, ст.ст. 40, 42, 46, 47 ВК РФ, предусматривающим возможность строительства объектов на землях транспорта исключительно по согласованию с собственником аэродрома и для нужд воздушного транспорта, не могут быть приняты во внимание.

Оспариваемое распоряжение не является актом распоряжения земельным участком и разрешением на строительство, поскольку предоставление земельного участка правопредшественнику ЗАО "МДЦ "Шереметьево" состоялось по договору аренды от 18.05.1995 г. N 239 на основании Постановления Главы Администрации Химкинского р-на от 18.05.1995 г. N 1027, изменение вида разрешенного объекта строительства - по дополнительному соглашению от 06.07.2004 г. N 1-77, законность которых в силу положений ст. ст. 28, 29 АПК РФ и ст. 12 ГК РФ может быть оспорена только в порядке искового производства, в связи с чем не подлежит проверке в рамках настоящего дела.

Доводы заявителя об отсутствии у Главы Химкинского р-на полномочий по распоряжению землями без согласования с Правительством Московской области и об отнесении земельного участка к федеральной собственности не имеют правового значения для правильного разрешения настоящего дела.

Учитывая, что оспариваемое распоряжение само по себе не изменяет условия подписанного между Администрацией и правопредшественником ЗАО "МДЦ "Шереметьево" договора аренды от 18.05.1995 г. N 239, а действительность подписанного между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" дополнительного соглашения от 06.07.2004 г. N 1-77 о внесении изменений в договор аренды от 18.05.1995 г. N 239 не является предметом оспаривания по настоящему делу, вопросы уполномоченности Главы Химкинского р-на установлению в настоящем деле не подлежат.

Ссылки заявителя на незаключенность и ничтожность подписанного между Администрацией и правопредшественником ЗАО "МДЦ "Шереметьево" договора аренды, на ошибочность выводов судов о наличии у ЗАО "МДЦ "Шереметьево" законных оснований для использования земельного участка, также не имеют правового значения, поскольку правомерность передачи земельного участка в аренду правопредшественнику ЗАО "МДЦ "Шереметьево" и действительность договора аренды от 18.05.1995 г. N 239 не входили в круг обстоятельств, подлежащих проверке и установлению, исходя из предмета и оснований заявления Прокурора по настоящему делу.

Доводы заявителя о неправомерности рассмотрения настоящего дела без привлечения к участию в нем Росимущества, поскольку Указом Президента РФ от 04.08.2004 г. N 1009 ОАО "МАШ" отнесено к предприятиям федерального транспорта, земельные участки которых в силу ст. 87 ЗК РФ являются федеральной собственностью, не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

В случае несогласия с подписанными между Администрацией и ЗАО "МДЦ "Шереметьево" договором аренды и дополнительным соглашением к нему Росимущество, также как и ОАО "МАШ", не лишены права обратиться в суд с соответствующими требованиями в порядке искового производства.

Таким образом, при отсутствии предусмотренных ст. 198 АПК РФ оснований для признания ненормативного акта недействительным - одновременное несоответствие акта закону и нарушение прав граждан и организаций, отказ в удовлетворении заявления суд кассационной инстанции считает законным.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены обжалуемых судебных актов, предусмотренных ст. 288 АПК РФ, не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 284, 286-289 АПК РФ, суд постановил:

решение от 12 января 2006 г. Арбитражного суда Московской области и постановление от 30 марта 2006 г. Десятого арбитражного апелляционного суда по делу N А41-К2-26337/05 оставить без изменения, кассационную жалобу ОАО "Международный аэропорт Шереметьево" - без удовлетворения.