Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2008 г. N 03АП-462/2008

г. Красноярск

"17" апреля 2008 г.

А33-13317/2007-03АП-462/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена "10" апреля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен "17" апреля 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.

судей: Демидовой Н.М., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Снытко Е.А.,

с участием представителей:

заявителя - Турусиной С.В. по доверенности от 29.08.2007,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю - Каргиной Т.Г. по доверенности от 12.11.2007 N 37,

индивидуального предпринимателя Малинина О.А. - Прохоровой Я.В. по доверенности от 30.05.2005 N 6816,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "16" января 2008 года по делу N А33-13317/2007, принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

Департамент транспорта администрации города Красноярска обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения и предписания от 08.06.2007 N 031-15-07.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Малинин Олег Александрович.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 16 января 2008 года заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган ссылается на следующие доводы:

- необоснованное воспрепятствование в реализации хозяйствующим субъектом права на осуществление предпринимательской деятельности при отсутствии объективных причин, обуславливающих невозможность согласования маршрута, является незаконным;

- приказом от 23.03.2006 N 45 Департамент транспорта администрации города Красноярска необоснованно установил на маршруте N 38А 8 единиц транспортных средств, чем препятствует деятельности индивидуального предпринимателя Малинина О.А.;

- судом первой инстанции не дана оценка приказу Департамента транспорта администрации города Красноярска от 23.03.2006 N 45.

Департамент транспорта администрации города Красноярска представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялось протокольное определение об отложении рассмотрения дела с 16-00 часов 18 марта 2008 года до 15-00 часов 10 апреля 2008 года.

Ходатайство антимонопольного органа о приобщении к материалам дела анализа состояния конкурентной среды на рынке городских пассажирских перевозок г. Красноярска и п. Березовка суд апелляционной инстанции определил отклонить. Как указывает представитель антимонопольного органа, данный анализ взят из другого антимонопольного дела. В анализе отсутствует дата его составления, в связи с чем, суду не представляется возможным определить время его проведения.

В соответствии со статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанный анализ не обладает признаками относимости и допустимости доказательств по настоящему делу.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Постановлением администрации города Красноярска от 03.02.2004 N 60 "Об утверждении транспортной сети г. Красноярска", в редакции от 14.11.2005, утверждено количество автобусов по маршруту N 38А - 12 единиц. Приказом департамента транспорта от 28.03.2006 N 45 с 29.03.2006 внесены изменения в транспортную сеть г. Красноярска, утвержденную постановлением N 60 от 03.02.2004, установлена потребность в транспортных средствах на регулярном городском автобусном маршруте N 38А "п. Таймыр - Академгородок" в количестве 8 единиц.

Малинин Олег Александрович зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автобусами в пределах г. Красноярска, пригорода, регистрационный N АСГ-24-002681 от 21.11.1997, сроком действия по 30.10.2007.

Заявлением от 20.10.2006 Малинин О.А. обратился в Департамент транспорта администрации города Красноярска о согласовании расписания движения автобуса по маршруту 38А.

Письмом от 30.11.2006 N 2319а Департамент транспорта администрации города Красноярска отказал Малинину О.А. в согласовании расписания, в связи с тем, что предприниматель не принимал участие в отборе, проводимом 22.09.2005 комиссией департамента в соответствии с приказом N 139 от 21.11.2005, а также в связи с отсутствием свободных мест на маршруте на момент обращения.

Малинин О.А. 09.04.2007 вновь обратился в Департамент транспорта с заявлением о согласовании расписания движения автобуса, работающего (до момента отказа в согласовании расписания) на маршруте 38А.

Письмом от 17.04.2007 N 780 заместитель Главы города - начальник департамента транспорта отказал Малинину О.А. в согласовании расписания движения автобуса по маршруту 38А в связи с тем, что на момент обращения с заявлением на все количество автобусов, предусмотренное для данного маршрута, согласовано расписание трем перевозчикам. Также в ответе предпринимателю предложено воспользоваться правом на открытие нового маршрута в порядке, предусмотренном федеральными нормативными правовыми актами.

Малинин О.А. 10.01.2007 обратился с заявлением в антимонопольный орган, в котором обжаловал отказ в согласовании расписания от 30.11.2006 N 2319а, считая, что действия департамента устраняют его с рынка пассажирских перевозок на маршруте 38А по субъективному усмотрению департамента, создают дискриминационные условия доступа на товарный рынок и просил выдать департаменту предписание об изменении акта (решения) о допуске к перевозкам на маршруте 38А (путем субъективного отбора) только автобусов ООО "Практика" путем согласования ИП Малинину расписания движения автобуса на маршрут 38А.

Решением от 08.06.2007 N 031-15-07 антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении Департаментом транспорта администрации города Красноярска пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части совершения действий, связанных с отказом ИП Малинину в согласовании расписания движения его автобуса по маршруту N 38А транспортной сети г. Красноярска.

На основании указанного решения антимонопольный орган вынес предписание N 031-15-07 от 08.06.2007, согласно которому Департаменту транспорта администрации города Красноярска необходимо в срок до 13.08.2007 прекратить нарушение пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", отменить приказ от 28.03.2006 N 45 "О внесении изменений в транспортную сеть г. Красноярска"; отозвать отказ в согласовании расписания движения автобуса Малинину О.А, по городскому маршруту N 38А, согласовать Малинину О.А. расписание движения транспортного средства по маршруту N 38А "Академгородок - п. Таймыр".

Департамент транспорта администрации города Красноярска с указанными решением и предписанием антимонопольного органа не согласен, считает данные ненормативные акты не соответствующими действующему законодательству, в связи с чем обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд проверяет оспариваемый акт на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения жалобы индивидуального предпринимателя Малинина О.А. антимонопольным органом приняты решение и предписание от 08.06.2007 N 031-15-07.

В качестве подтверждения правомерности принятия оспариваемых решения и предписания антимонопольный орган должен доказать:

- наличие полномочий на принятие решения и предписания;

- законность решения и предписания.

Арбитражный суд проверяет оспариваемые ненормативные акты на соответствие законодательству, действовавшему на момент их вынесения, и устанавливает, нарушают ли ненормативные правовые акты права и законные интересы заявителя.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 08.02.2007, вступившей в силу с 20.02.2007) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом, в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона.

В силу статьи 3 указанного закона сферой применения настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе, с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В статье 4 Федерального закона "О защите конкуренции" раскрыто содержание основных понятий, используемых в указанном законе, где под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; под товарным рынком понимается сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статьей 15 Федерального закона "О защите конкуренции" установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), в том числе, органов местного самоуправления.

В силу указанного запрета органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается, в том числе, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Из анализа приведенных норм следует, что для квалификации актов и действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами антимонопольный орган должен доказать, что акты или действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Кроме того, антимонопольный орган должен установить признаки ограничения конкуренции, предусмотренные в пункте 17 части 1 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции".

По мнению арбитражного суда апелляционной инстанции признаки ограничения конкуренции могут быть установлены при проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке услуг по перевозке пассажиров маршрутными автобусами в г. Красноярске.

Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 25.04.2006 N 108 утвержден Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, пунктом 1 которого предусмотрено, что Порядок используется в случаях, требующих анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке или положения на нем хозяйствующих субъектов.

В решении от 08.06.2007 N 031-15-07 антимонопольный орган указывает, что Департамент транспорта администрации города Красноярска необоснованно препятствует осуществлению хозяйствующим субъектом предпринимателем Малининым О.А. деятельности, связанной с перевозкой пассажиров по маршрутам транспортной сети города Красноярска.

При этом, доказательства, свидетельствующие о проведении антимонопольным органом анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке услуг по перевозке пассажиров маршрутными автобусами в г. Красноярске в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, в материалах дела отсутствуют.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа подтвердил, что в рамках данного дела анализ состояния конкурентной среды не проводился.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Красноярска от 03.02.2004 N 60 "Об утверждении транспортной сети г. Красноярска", в редакции от 14.11.2005, утверждено количество автобусов по маршруту N 38А - 12 единиц. Приказом департамента транспорта от 28.03.2006 N 45 с 29.03.2006 внесены изменения в транспортную сеть г. Красноярска, утвержденную постановлением N 60 от 03.02.2004, установлена потребность в транспортных средствах на регулярном городском автобусном маршруте N 38А "п. Таймыр - Академгородок" в количестве 8 единиц.

Пунктом 2.3 Положения о департаменте транспорта, утвержденного постановлением администрации города от 12.01.2000 N 5, действовавшим на момент возникновения спорного правоотношения, установлено, что на департамент транспорта возложено осуществление полномочий заказчика и организатора пассажирских и иных перевозок в городе и пригороде. В соответствии с пунктом 3.2 данного Положения одной из функций департамента транспорта является определение потребности населения города в транспортных услугах.

Согласно статье 58 Устава города Красноярска, руководители органов администрации города по вопросам своей компетенции издают приказы в порядке, установленном Главой города. Порядок издания приказов урегулирован Регламентом администрации города Красноярска, утвержденным постановлением администрации города от 21.02.2005 N 68.

Постановлением администрации города от 03.02.2004 N 60, в редакции, действовавшей на момент возникновения спорного правоотношения, установлено предельное количество транспортных средств по маршрутам города. Исходя из вышеуказанных правовых норм, департамент транспорта вправе в рамках полномочия по определению потребности населения в услугах пассажирского транспорта устанавливать количество автобусов по каждому маршруту, не выходя за предельное количество, установленное Постановлением N 60. Принятое решение оформляется правовым актом города - приказом начальника департамента транспорта.

Исходя из вышеизложенного, приказ начальника департамента транспорта от 28.03.2006 N 45 издан в пределах полномочий департамента транспорта с соблюдением требований к правовым актам города и с учетом потребности населения.

Довод апелляционной жалобы о том, что данный приказ не был опубликован в установленном порядке, является несостоятельным, поскольку приказ является ненормативным правовым актом, обязательность опубликования которого действующим законодательством не установлена.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, установление потребности в транспортных средствах на регулярном городском автобусном маршруте N 38А "п. Таймыр - Академгородок" в количестве 8 единиц осуществлено уполномоченным органом, в рамках компетенции.

Вопрос о правомерности оформления данного решения в виде приказа департамента транспорта от 28.03.2006 N 45 и процедура принятия приказа не оценивается судом апелляционной инстанции, поскольку данные обстоятельства не входят в предмет исследования по настоящему делу.

Довод апелляционной жалобы о том, что приказом от 23.03.2006 N 45 Департамент транспорта администрации города Красноярска необоснованно установил на маршруте N 38А 8 единиц транспортных средств, чем препятствует деятельности индивидуального предпринимателя Малинина О.А., является несостоятельным.

Само по себе издание Департаментом транспорта администрации города Красноярска приказа от 23.03.2006 N 45 об установлении на маршруте N 38А 8 единиц транспортных средств не свидетельствует о том, что данный акт препятствует деятельности предпринимателя в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров в г. Красноярске.

Основанием для отказа в согласовании расписания Малинину О.А. явилось отсутствие свободных мест на маршруте (письмо департамента транспорта от 30.11.2006 N 2319 а). Заявление о согласовании расписания поступило от предпринимателя в департамент транспорта 20.10.2006, т.е. спустя 7 месяцев с момента принятия приказа N 45. Действие приказа N 45 распространялось на перевозчиков, обслуживавших маршрут N 38А до издания данного приказа.

Кроме того, услуги по перевозке пассажиров автобусами маршрута N 38А не образуют товарный рынок. Товарным рынком услуг по перевозке пассажиров по регулярным маршрутам города Красноярска являются услуги, предоставляемые пассажирам по маршрутам, включенным в транспортную сеть города Красноярска, утвержденную постановлением администрации города Красноярска от 03.02.2004 N 60. При этом, предприниматель Малинин О.А. в Департамент транспорта администрации города Красноярска за согласованием расписания движения автобуса по какому-либо иному маршруту не обращался.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

В качестве обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов предпринимателя антимонопольный орган указал, необоснованное воспрепятствование в реализации хозяйствующим субъектом права на осуществление предпринимательской деятельности при отсутствии объективных причин.

Право на осуществление перевозок пассажиров на городских маршрутах не является законным правом предпринимателя, а зависит от участия в конкурсном отборе перевозчиков на осуществление перевозок пассажиров по регулярным городским маршрутам и наличии свободных мест на маршруте. Отказ в согласовании расписания по одному определенному маршруту по причине отсутствия свободных мест на маршруте не является нарушением прав предпринимателя либо препятствием его деятельности, поскольку право на осуществление перевозок по данному маршруту у Малинина О.А. отсутствовало, а деятельность по осуществлению перевозок не ограничивается одним маршрутом.

Учитывая, что на момент принятия приказа от 23.03.2006 N 45 предприниматель Малинин О.А. не осуществлял пассажирские перевозки на городском маршруте N 38А, сокращение транспортных средств на данном маршруте до 8 единиц не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов последнего в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не представил доказательств того, что оспариваемый приказ на момент его вынесения нарушал права и законные интересы предпринимателя Малинина О.А. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При изложенных обстоятельствах, решение антимонопольного органа от 08.06.2007 N 031-15-07 и вынесенное на его основании предписание не соответствуют требованиям Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку вынесены без проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке услуг по перевозке пассажиров в г. Красноярске и содержат бездоказательные выводы о необоснованном воспрепятствовании Департаментом транспорта администрации города Красноярска осуществлению предпринимателем Малининым О.А. деятельности на рынке услуг по перевозке пассажиров маршрутными автобусами в г. Красноярске.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не дана оценка приказу Департамента транспорта администрации города Красноярска от 23.03.2006 N 45, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку в предмет исследования по настоящему делу входят обстоятельства, свидетельствующие о правомерности либо неправомерности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

При изложенных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены, в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

д

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 января 2008 года по делу N А33-13317/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Н.М. Демидова Л.Ф. Первухина