Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2008 г. N 03АП-2246/2008

г. Красноярск

"29" августа 2008 г.

А69-1901/08-8-03АП-2246/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена "27" августа 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен "29" августа 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего: Дунаевой Л.А.,

судей: Борисова Г.Н., Бычковой О.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от 23 июня 2008 года по делу N А69-1901/08-8,

принятое судьей Санчат Э.А.,

по заявлению Государственного учреждения - регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Тыва

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора по Республике Тыва

об оспаривании постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 13.05.2008 N 12-02/1 -2/69-08/ЮЛ,

установил:

Государственное учреждение - региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Тыва (далее - заявитель, Фонд) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением об оспаривании постановления от 13.05.2008 N 12-02/1-2/69-08/ЮЛ Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее - служба финансово-бюджетного надзора, административный орган) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде взыскания штрафа в размере 40 000 рублей.

Решением арбитражного суда Республики Тыва от 23 июня 2008 года заявление Фонда удовлетворено.

Не согласившись с данным судебным актом, служба финансово-бюджетного надзора обратилась с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 июня 2008 года, ссылаясь на следующие основания:

- нецелевое использование бюджетных средств образуют любые действия получателей бюджетных средств, направленные на не предусмотренные Бюджетным Кодексом Российской Федерации, приказом Минфина Российской Федерации от 08.12.2006 N 163н, главным распорядителем бюджетных средств перемещение средств между любыми показателями классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Фонд в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами службы финансово-бюджетного надзора по следующим основаниям:

- в действиях Фонда отсутствует состав правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 15.14 Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- административный орган нарушил процедуру привлечения к административной ответственности, предусмотренную Кодексом.

Дело рассмотрено в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

С 03.03.2008 по 07.04.2008 территориальным управлением Федеральной службы финансово - бюджетного надзора по Республике Тыва проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Государственного Учреждения - Регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Тыва за 2007 год.

В ходе проверки установлены факты использования средств Фонда социального страхования на цели, не соответствующие условиям их получения. По факту выдачи по расходному кассовому ордеру N 265 от 29.06.2007 внештатному работнику Чошкак К.Х. 2 088 рублей во исполнение договора возмездного оказания услуг N б/н от 01.06.2007 по ежедневной уборке территории по подстатье экономической классификации 226 "Прочие расходы", тогда как данные расходы, по мнению административного органа, следовало производить по подстатье экономической классификации 225 "Услуги по содержанию имущества", 23 и 29 апреля 2008 года составлены протоколы об административном правонарушении.

Постановлением от 13.05.2008 N 12-02/1-2/69-08/ЮЛ по делу об административном правонарушении фонд привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 40 000 рублей за совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении, Государственное учреждение - региональное отделение Фонда социального страхования по Республике Тыва обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу статьи 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Административный орган не доказал соблюдение установленной Кодексом процедуры привлечения к административной ответственности по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признаётся противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

На основании части 2 статьи 25.1 КоАП дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Частью 3 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Согласно части 4 названной статьи физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (часть 5 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

23.04.2008 протокол об административном правонарушении руководителем административного органа возвращен исполнителю в связи с тем, что протокол об административном правонарушении в отношении Фонда подписан Топуран Г.Х., который не является законным представителем Фонда.

29.04.2007 по факту нецелевого использования средств внебюджетного фонда составлен протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица.

Согласно пункту 24 Постановления N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Судом апелляционной инстанции установлено, что протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица от 29.04.2008 составлен в отсутствие законного представителя. Протокол не содержит записи о том, что протокол составлен в присутствии руководителя Фонда Сухова А.В., согласно объяснению, которого он не присутствовал при составлении протокола. Протокол Суховым А.В. не подписан. Отметка в протоколе об отказе от подписи Сухова А.В. не соответствует требованиям части 5 статьи 28.2 Кодекса, поскольку в протоколе отсутствует подпись лица, присутствующего при составлении протокола - Топуран Г.Х., что позволяет усомниться в присутствии законного представителя учреждения при составлении протокола. Других доказательств, с достоверностью подтверждающих данный факт, материалы дела не содержат.

Административный орган не представил доказательства извещения руководителя Фонда о времени и месте составления протокола.

В соответствии с пунктом 24 Постановления N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из протокола от 29.04.2008 следует, что при его составлении присутствовал Топуран Г.Х., являющийся работником Фонда и действующий по доверенности от 10.04.2008. Согласно пояснениям Сухова А.В. Топуран Г.Х. не уполномочен представлять Фонд по данному делу и в силу положений Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации не является законным представителем Фонда.

Доверенность от 10.04.2008 носит общий характер на представление интересов Фонда без указания на полномочия Топуран Г.Х. на участие в конкретном административном деле. Следовательно, участие в составлении протокола работника Фонда на основании общей доверенности не является доказательством извещения законного представителя Фонда о времени и месте составления протокола.

Как указано в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Таким образом, неизвещение законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении являются существенным нарушением прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях Фонда состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Следовательно, субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств является получатель указанных средств.

В статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Региональное отделение расходовало полученные средства в соответствии с указаниями главного распорядителя, оформленными в бюджетных ассигнованиях на содержание аппарата региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год.

Значит, распределение главным распорядителем бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств не в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина Российской Федерации от 08.12.2006 N 163н, не является основанием для применения к получателю средств федерального бюджета мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, решение суда первой инстанции об удовлетворении требования Фонда о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 13.05.2008 N 12-02/1-2/69-08/ЮЛ является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено. В соответствии со статьей 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 июня 2008 года подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба административного органа - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 июня 2008 года по делу N А69-1901/08-8 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Дунаева

Судьи

Г.Н. Борисов О.И. Бычкова